La protection des consommateurs

Historique

Le consommateur n’était pas, aux origines de la construction communautaire, un acteur en tant que tel des politiques de l’Union. La protection des consommateurs relevait d’une approche plus globale, ces derniers étant considérés comme des bénéficiaires indirects de l’action de la Communauté – par exemple, la baisse du prix des billets d’avion occasionnée par la libéralisation de ce secteur. En effet, l’intérêt des consommateurs est parfois pris en compte directement par le droit de l’Union, dans la mesure où il peut justifier des dérogations à certaines règles du traité (autorisation de certaines ententes entre entreprises ayant un impact positif pour le consommateur ou justification des restrictions aux échanges par des raisons impérieuses d’intérêt général liées à la protection des consommateurs).

Au sommet de Paris de 1972, les chefs d’Etat et de gouvernement ont exprimé pour la première fois la volonté de mettre en place une politique en faveur des consommateurs. La Commission a alors présenté un programme d’action énonçant les droits qui constituent, encore aujourd’hui, les fondements de la législation de l’Union : le droit à la protection de la santé et de la sécurité ; le droit à la protection des intérêts économiques ; le droit à la réparation des dommages ; le droit à l’information et à l’éducation ; le droit à la représentation.

La protection des consommateurs n’est cependant devenue une politique communautaire à part entière qu’avec le traité de Maastricht (art. 153 CE, devenu article 169 TFUE). Le traité d’Amsterdam s’est ensuite fait plus explicite sur les objectifs et la portée de cette politique. Ainsi, le traité prévoit depuis qu’« afin de promouvoir les intérêts des consommateurs et d’assurer un niveau élevé de protection des consommateurs, la Communauté contribue à la protection de la santé, de la sécurité et des intérêts économiques des consommateurs ainsi qu’à la promotion de leur droit à l’information, à l’éducation et à s’organiser afin de préserver leurs intérêts » (objectif également inscrit à l’article 38 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne aux termes duquel « un niveau élevé de protection des consommateurs est assuré dans l’Union »).

La dimension horizontale de cette politique est également affirmée puisque le traité prévoit que « les exigences de la protection des consommateurs sont prises en considération dans la définition et la mise en œuvre des autres politiques et actions de l’Union » (article 12 TFUE). La protection des consommateurs est donc un objectif large, qui est pris en compte dans de nombreuses politiques sectorielles, comme la politique des transports (droits des passagers) ou la politique agricole (sécurité sanitaire des aliments, prix, sécurité des approvisionnements, qualité des produits, etc.).

Enfin, la création, en 1999, d’une direction générale de la Commission dédiée à la santé et à la protection des consommateurs (DG SANCO) témoigne de l’importance croissante accordée à ces questions par l’Union.

Le cadre législatif de la protection des consommateurs

La protection des consommateurs relève des compétences partagées entre l’Union et les Etats membres. Elle est essentiellement mise en œuvre, dans le cadre de l’Union, sur la base de l’article 114 TFUE relatif au rapprochement des législations. Parmi les textes adoptés dans ce domaine, certains assurent une harmonisation totale de la législation des Etats membres (pratiques commerciales déloyales, publicité trompeuse et comparative) ; d’autres prévoient une harmonisation minimale des législations (clauses abusives, démarchage à domicile), c’est-à-dire que les Etats membres conservent la possibilité de maintenir des dispositions spécifiques plus protectrices dans leur droit national, sous réserve que celles-ci soient proportionnées à l’objectif poursuivi.
 

La protection de la sécurité des consommateurs

La directive 2001/95/CE sur la sécurité générale des produits vise à prévenir la mise sur le marché de produits défectueux. Ce texte, qui s’applique à tous les produits qui ne sont pas couverts par une législation sectorielle spécifique (comme c’est le cas des jouets, des véhicules automobiles, des ascenseurs, des produits chimiques, des produits cosmétiques, etc.), impose aux producteurs de ne mettre sur le marché que des produits « sûrs » et d’informer les consommateurs sur les dangers liés au produit fourni. Le champ d’application de la directive initiale a été étendu à tous les produits susceptibles d’être utilisés par des consommateurs (y compris les prestations de service) qu’ils soient neufs ou d’occasion et même si ces derniers sont transmis à titre gratuit. La Commission présentera en 2013 une proposition de révision de la directive 2001/95/CE, ainsi que du règlement n° 765/2008 sur la surveillance du marché.

L’Union a également mis en place un système d’alerte rapide (RAPEX) pour les produits présentant un risque grave pour les consommateurs, qui permet, par des échanges d’information entre les Etats membres et la Commission, de limiter ou d’empêcher la diffusion de produits dangereux (accéder au rapport annuel 2011 sur le fonctionnement du système RAPEX).

Pour compléter cette réglementation préventive, la directive 85/34/CEE sur la responsabilité du fait des produits défectueux applique le principe de la responsabilité sans faute au producteur, dans les cas où le dommage a été causé par un produit défectueux. Une proposition de la Commission de 1990 prévoyait d’appliquer un régime de responsabilité spécifique aux prestataires de services. En l’absence de soutien suffisant de la part des Etats membres et du Parlement européen, cette proposition a cependant été retirée en 1994.
 

La sauvegarde des intérêts économiques des consommateurs

- Information du consommateur : Des règles en matière d’étiquetage visent à donner aux consommateurs des informations concernant l’origine, les caractéristiques et le prix des produits. C’est notamment le cas, depuis 1978, pour les denrées alimentaires. De la même manière, la directive 98/6/CE sur les prix unitaires améliore l’information sur les prix et favorise leur comparaison.

S’agissant de la publicité, la directive 2006/114/CE en matière de publicité trompeuse et de publicité comparative protège les professionnels et les consommateurs contre la publicité trompeuse, qui est assimilée à une pratique commerciale déloyale et est, à ce titre, interdite. La directive détermine également les conditions dans lesquelles la publicité comparative peut être autorisée. Des règles spécifiques existent également en matière de publicité du tabac ou de publicité à l’égard des médicaments.

- Règles contractuelles : Des règles générales ou sectorielles visant à protéger les consommateurs dans le cadre des relations contractuelles sont également à signaler. On peut notamment mentionner la directive 93/13/CEE sur les clauses contractuelles abusives ou des règlementations spécifiques à certains contrats (la directive 90/314/CEE sur les voyages à forfait, qui devrait être révisée prochainement, ou la directive 2008/48/CE sur les contrats de crédit aux consommateurs, qui vise en particulier à éviter le surendettement des consommateurs). Enfin, la directive 1999/44/CE sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation harmonise les règles qui ont trait à la garantie légale de conformité pour les biens et, dans une moindre mesure, aux garanties commerciales.

- Commerce électronique : Le droit communautaire des consommateurs a aussi dû s’adapter au développement des prestations de services transfrontalières sur internet. Ainsi, la directive 2000/31/CE sur le commerce électronique rapproche certaines dispositions nationales applicables aux services de la société de l’information. Elle concerne notamment les communications commerciales (informations à fournir, communications commerciales non sollicitées), les contrats par voie électronique (traitement des contrats, modes de passation d’une commande), la responsabilité des intermédiaires ou les procédures en cas de litige. Ce texte introduit une clause de marché intérieur qui permet l’application au prestataire de services du droit du pays dans lequel il est établi. Cette clause est cependant assortie de nombreuses dérogations (droit applicable au contrat, obligations contractuelles concernant les contrats conclus avec les consommateurs). En outre, les Etats membres peuvent prendre des mesures visant à imposer l’application de leur droit national (sous réserve de notification à la Commission), notamment lorsque ces mesures sont nécessaires pour des raisons d’ordre public, de protection de la santé ou de la sécurité publique, et de protection des consommateurs.

- Réglementations générales : Depuis une décennie, une approche plus globale de la politique de protection des consommateurs a été privilégiée. Celle-ci s’est essentiellement manifestée par l’adoption de deux textes.

La directive 2005/29/CE sur les pratiques commerciales déloyales crée au niveau de l’Union un cadre réglementaire unique harmonisant entièrement les législations des Etats membres visant à combattre les publicités trompeuses ou les méthodes agressives de vente (et ne permettant donc pas aux Etats membres d’adopter des mesures de protection renforcées). La directive établit une « liste noire » d’une trentaine de pratiques commerciales trompeuses ou agressives interdites en toutes circonstances.

Adoptée en 2011, la directive 2011/83/UE relative aux droits des consommateurs procède quant à elle à une harmonisation complète de plusieurs règles concernant l’information précontractuelle, le droit de rétractation en cas de vente à distance et de vente « hors établissement », la livraison et le transfert du risque. Les principaux droits ouverts par cette directive sont les suivants :

  • Les informations précontractuelles (coordonnées du vendeur, objet du contrat, droit de rétractation, garanties, recours) sont renforcées ;
  • Le droit de rétractation est porté de sept à quatorze jours ;
  • Les professionnels doivent rembourser le prix du produit au consommateur dans les quatorze jours suivant la rétractationet ce remboursement doit couvrir les frais de livraison ;
  • En cas de démarchage téléphonique, seule la signature du contrat sur un support durable engage le consommateur ;
  • Les retards de livraison excessifs permettent d’obtenir la résolution du contrat ;
  • Les cases « pré-cochées » sont interdites sur les sites internet ;
  • Les appels surtaxés au consommateur qui appelle son vendeur par téléphone concernant un contrat conclu avec ce dernier sont interdits (à l’exception des opérateurs de téléphonie).

Enfin, témoigne également de cette approche la proposition de la Commission de règlement relatif au droit commun européen de la vente. Cette proposition, qui est en cours de discussion, a pour objet de créer des règles communes pour les contrats de vente transfrontières entre consommateurs et professionnels, ainsi qu’entre professionnels lorsque l’une des parties au contrat est une PME. Il s’agirait d’un « deuxième régime » de droit des contrats, de nature optionnelle. En effet, les parties auraient le choix entre l’application des dispositions nationales et celles issues du règlement. En d’autres termes, s’il était adopté en l’état, le règlement ne viserait pas le rapprochement des législations des Etats membres mais la mise en place d’un corpus de règles autonomes se substituant à l’application des législations nationales dès lors qu’il serait choisi par les parties au contrat.
 

La sécurité de la chaîne alimentaire

 

L’application effective des règles de protection des consommateurs

Le droit de l’Union assure aux consommateurs un accès facilité à la justice. En particulier, la directive 98/27/CE relative aux actions en cessation en matière de protection des consommateurs harmonise les dispositions nationales permettant de faire cesser ou interdire une pratique constitutive d’une infraction aux directives communautaires de protection des consommateurs et nuisant aux intérêts collectifs de ceux-ci.

Parallèlement, l’Union cherche à encourager le recours aux mécanismes de règlement alternatif des litiges. Ainsi, sous Présidence chypriote, le Conseil et le Parlement européen sont parvenus à un accord sur la directive relative au règlement extrajudiciaire des litiges de consommation (ADR) et sur le règlement relatif à la résolution en ligne de ces litiges (ODR) via la création d’une plateforme européenne unique. Par ailleurs, la Commission étudie aussi la possibilité de mettre en place au niveau de l’Union des mécanismes de recours collectifs (« class actions »).

Le renforcement de la coopération administrative en matière d’application de la législation représente également un enjeu important. C’est l’objectif poursuivi par le règlement n° 2006/2004 relatif à la coopération entre les autorités nationales chargées de veiller à l’application de la législation en matière de protection des consommateurs. Ce texte vise en effet à mettre en place un réseau d’autorités nationales et à leur permettre de coordonner leurs activités de contrôle.

Enfin, l’application correcte de la législation sur la protection des consommateurs dépend de la possibilité pour ces derniers de connaître leurs droits. C’est pourquoi a été créé, à partir de 2005, un réseau des Centres européens des consommateurs, disposant d’au moins un point de contact par Etat membre, dont le rôle est d’informer les consommateurs et de les aider en cas de difficultés ou litiges avec des commerçants (accéder au site du Centre européen des consommateurs France). Lorsque les difficultés rencontrées par un consommateur résultent de la mauvaise application du droit de l’Union par les autorités publiques d’un autre Etat membre, celui-ci a la possibilité de se tourner vers le réseau SOLVIT.

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Les instruments non législatifs de la politique de protection des consommateurs

Outre un cadre législatif de plus en plus substantiel, la politique communautaire de protection des consommateurs s’appuie également sur des instruments programmatiques, financiers et statistiques.
 

Un instrument programmatique : « L’agenda du consommateur européen »

La Commission a adopté, le 22 mai 2012, une communication sur « l’agenda du consommateureuropéen – Favoriser la confiance et la croissance », dans laquelle elle expose ses principales priorités en matière de protection du consommateur. Ces priorités, qui s’inscrivent dans la stratégie « Europe 2020 » pour la croissance et l’emploi, sont au nombre de quatre : 1) renforcer la sécurité des consommateurs : renforcer le cadre réglementaire et l’efficacité de la surveillance du marché pour les biens, y compris les produits alimentaires, et les services ; 2) mieux les informer : garantir que les consommateurs disposent d’outils et d’informations pertinents (du coût du crédit à la consommation à l’instance compétente pour le dépôt d’une plainte) ; 3) améliorer les mesures prises pour faire respecter les droits et offrir des voies de recours : accent sur le rôle des réseaux de contrôle et de protection des consommateurs (Centres européens des consommateurs) ; 4) adapter la politique des consommateurs aux évolutions économiques et sociales : résoudre les problèmes liés au commerce en ligne, protéger les consommateurs vulnérables, encourager les choix des consommateurs respectueux de l’environnement.

Pour la mise en œuvre de cet agenda, cinq secteurs clés ont été identifiés : l’alimentation (garantir le développement durable et la sécurité) ; l’énergie (accès des consommateurs aux offres les plus avantageuses et maîtrise de la consommation d’énergie) ; les services financiers (protéger les intérêts financiers des consommateurs et les doter d’outils de gestion de leurs finances) ; les transports (promotion d’une mobilité durable) et le secteur numérique (assurer la protection des consommateurs en ligne).
 

Un instrument financier : la proposition de programme des consommateurs 2014-2020

Les priorités identifiées dans l’agenda du consommateur devraient être financées, en grande partie, dans le cadre du règlement relatif à un programme « consommateurs » pour la période 2014-2020. Le nouveau programme 2014-2020, qui est en cours de discussion, serait doté de 197millions d’euros (soit 40,2millions de plus que le précédent). La Commission a proposé de recentrer le programme consacré aux consommateurs sur quatre priorités clés : améliorer la sécurité des produits, informer les consommateurs, consolider leurs droits et sécuriser les achats transfrontaliers.
 

Un instrument statistique : le tableau de bord des consommateurs

Le « tableau de bord » des marchés de consommation est conçu pour faciliter l’adaptation des politiques communautaires en faveur des consommateurs par l’identification des dysfonctionnements éventuels. Il est construit autour d’une série d’indicateurs parmi lesquels figurent les réclamations des consommateurs, la facilité de changement de fournisseur, les prix à la consommation, la sécurité des produits. Il s’appuie sur les éléments recueillis d’une part, par la Commission (enquêtes d’opinion Eurobaromètre) et, d’autre part, par les contributions des Etats membres. Depuis 2010, le rapport est publié deux fois par an (accéder au 8e tableau de bord).
 

Pour en savoir plus :
- Législation de l’Union en matière de protection des consommateurs
- Base de données sur l’acquis communautaire du droit de la consommation
- Base de données sur la directive 2005/29/CE relative aux pratiques commerciales déloyales et sa mise en œuvre
- Le système d’alerte RAPEX
- Commission européenne – Direction générale de la santé et des consommateurs
- Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes du Ministère de l’Economie et des Finances

Dernière modification : 26/01/2018

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