La politique d’élargissement de l’Union européenne

Les principes

Le Traité sur l’Union européenne, dans son article 49, prévoit que « tout Etat européen qui respecte les valeurs visées à l’article 2 du T.UE [1] » et qui « s’engage à les promouvoir » peut demander à devenir membre de l’UE et adresser sa demande au Conseil, lequel se prononce à l’unanimité après avoir consulté la Commission et après approbation du Parlement européen qui se prononce à la majorité des membres qui le composent. Les critères d’éligibilité approuvés par le Conseil européen sont pris en compte. Ces critères renvoient aux « critères de Copenhague » ainsi qu’à tout autre critère que le Conseil européen pourrait être amené à définir.

Critères de Copenhague

  • Critère politique : avoir des institutions stables garantissant la démocratie, l’Etat de droit, les droits de l’Homme, le respect des minorités et leur protection ;
  • Critère économique  : avoir institué une économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l’intérieur de l’Union ;
  • Critère institutionnel  : avoir la capacité de reprendre et mettre en œuvre l’acquis communautaire ;
  • Capacité d’absorption : il concerne l’Union européenne et non le pays candidat, et se définit comme la capacité de l’UE à assimiler de nouveaux Etats membres.

Enfin, l’article 49 prévoit que « les conditions de l’admission et les adaptations que cette admission entraîne en ce qui concerne les traités sur lesquels est fondée l’Union, font l’objet d’un accord entre les États membres et l’État demandeur. Ledit accord est soumis à la ratification par tous les États contractants, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives ».

A noter que la Constitution française prévoit, dans son article 88-5 que « tout projet de loi autorisant la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un État à l’Union européenne est soumis au référendum par le Président de la République ». Toutefois, le même article prévoit que « par le vote d’une motion adoptée en termes identiques par chaque assemblée à la majorité des trois cinquièmes, le Parlement peut autoriser l’adoption du projet de loi selon la procédure prévue au troisième alinéa de l’article 89 ». La procédure prévue à l’article 89-3 prévoit une adoption par le Parlement convoqué en Congrès à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Le processus d’élargissement a par ailleurs été renforcé avec l’adoption d’un « consensus renouvelé pour l’élargissement » par le Conseil européen de décembre 2006, qui réaffirme une « stricte conditionnalité à tous les stades des négociations », fondée sur les mérites propres de chacun. Les « questions difficiles, telles que les réformes dans les domaines administratif et judiciaire et la lutte contre la corruption » doivent être abordées en début de négociation et il n’y a pas de date fixée à l’avance pour la fin des négociations d’adhésion. Les résultats des dialogues politiques et économiques sont également pris en compte dans les négociations d’adhésion. Cette approche a été renforcée en décembre 2015, en mettant en avant l’importance des questions liées à l’État de droit et aux droits fondamentaux.

Depuis 1957, les Communautés européennes puis l’Union européenne se sont élargies au cours de six vagues successives : de six membres fondateurs (France, Allemagne, Belgique, Luxembourg, Pays-Bas, Italie) à neuf (adhésion du Royaume-Uni, de l’Irlande et du Danemark en 1973), puis à dix (Grèce en 1981), douze (Espagne et Portugal en 1986), quinze en 1995 (adhésion de l’Autriche, de la Finlande et de la Suède), vingt-cinq en 2004 (adhésion de Chypre, Malte, de l’Estonie, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Pologne, de la Hongrie, de la République tchèque, de la Slovaquie et de la Slovénie), vingt-sept en 2007 (Roumanie, Bulgarie) et vingt-huit avec l’adhésion de la Croatie, en 2013.

La France défend un processus d’élargissement exigeant. Lors du Sommet UE-Balkans occidentaux de Sofia le 17 mai 2018, le Président de la République a rappelé la position française sur l’élargissement :

  • l’UE doit assumer la perspective européenne des Balkans occidentaux ;
  • les efforts de réforme accomplis par les pays des Balkans doivent être poursuivis et encouragés ;
  • l’UE doit être réformée préalablement à tout nouvel élargissement.

Le mécanisme de négociation

Les règles qui régissent les négociations avec les pays candidats sont définies dans le cadre de négociation. Les négociations se tiennent formellement entre les Etats membres de l’Union et chaque pays candidat concerné, au sein de conférences intergouvernementales (CIG).

Toutes les positions de l’Union concernant les négociations sont déterminées au sein du Conseil (après une préparation par le groupe « élargissement » et approbation au Comité des Représentants permanents, Coreper). Toutes les positions prises par l’Union au sein de la CIG doivent recueillir l’unanimité des Etats membres.

Les négociations sont réparties en 35 chapitres thématiques qui couvrent l’ensemble de l’acquis communautaire.

L’exercice de « criblage » ou d’« examen analytique de l’acquis », qui est conduit par la Commission, vise dans une première phase, à décrire et expliquer aux deux pays candidats l’ensemble de l’acquis, puis dans une deuxième phase, à identifier les problèmes que posera la reprise de l’acquis par chaque pays candidat. Chaque rapport de « criblage » soumis par la Commission se conclut par une recommandation adressée au Conseil : soit l’ouverture des négociations du chapitre concerné, soit le report de celle-ci. Dans ce dernier cas, la Commission propose dans son rapport les critères de référence, dont la satisfaction par le pays candidat permettra d’envisager l’ouverture des négociations.

La négociation proprement dite commence lorsque le pays candidat et l’UE ont chacun présenté leurs positions de négociations respectives. Il revient au pays candidat, lorsqu’il y est invité par l’UE, de présenter le premier sa position. La première position commune de l’UE sur chaque chapitre concerné, qui permet de procéder à l’ouverture des négociations, doit indiquer en particulier les critères de référence qui doivent être remplis, pour permettre d’envisager la clôture provisoire du chapitre. Des études d’impact peuvent être conduites pour aider les Etats membres dans la négociation (libre circulation des personnes, gestion des frontières, agriculture, politique de cohésion, transport, énergie, politique étrangère et de sécurité).

La clôture des négociations ne peut être prononcée que si tous les chapitres ont fait l’objet d’une clôture provisoire et que les Etats membres prennent une décision de clôture globale des négociations. Le traité d’adhésion doit être ratifié par le pays candidat et chacun des Etats membres, selon leurs procédures constitutionnelles respectives.

L’instrument de pré-adhésion (IPA)

Depuis 2007, le financement de préadhésion est assuré au moyen d’un instrument unique, l’IPA, conçu pour offrir un soutien ciblé aux pays candidats officiels et candidats potentiels. Au total, le montant du financement de préadhésion s’élève à 12,7 milliards d’euros pour le cadre financier actuel (2014-2020). Dans ses propositions pour le prochain Cadre financier pluriannuel (2021-2027), la Commission a recommandé de conserver l’IPA comme instrument à part entière dans la prochaine programmation et présenté un projet de règlement sur la troisième génération de cet instrument, qui doit être désormais examiné par le Conseil et le Parlement : voir ici

[1Article 2 : « L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes ».

Dernière modification : 28/09/2018

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