La politique commune en matière d’asile

Si le Traité de Maastricht en 1992 a inscrit pour la première fois la politique de l’asile et de l’immigration parmi les questions d’intérêt commun composant le troisième pilier du Traité, il faut attendre le traité d’Amsterdam en 1997 puis le Conseil européen de Tampere en octobre 1999 pour que les Etats membres décident d’engager des travaux en vue de la création d’un régime d’asile européen. L’objectif est alors d’harmoniser les cadres juridiques nationaux sur la base de normes minimales communes.

Cette première phase de mise en place d’un régime européen a permis l’adoption par le Conseil de plusieurs instruments législatifs entre 2000 et 2005 :

- le règlement du 18 février 2003 dit « règlement Dublin II » qui fixe les critères et les mécanismes permettant de déterminer l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande d’asile ;
- le règlement du 11 décembre 2000 portant création du système « Eurodac » pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l’application du règlement de Dublin ;
- la directive du 27 janvier 2003 relative aux conditions d’accueil des demandeurs d’asile ;
- la directive du 29 avril 2004 relative aux conditions d’octroi du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire et au contenu de ces statuts ;
- la directive du 1er décembre 2005 relative aux procédures d’octroi et de retrait du statut de réfugié.

Le programme de La Haye, qui succède en novembre 2004 à celui de Tampere, a fixé ensuite pour objectif de mettre en place, à l’horizon 2010, une seconde phase du régime européen avec une procédure d’asile commune et un statut de réfugié uniforme tout en renforçant la coopération pratique entre les Etats membres.

Les objectifs définis dans le programme de La Haye sont désormais inscrits dans le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, entré en vigueur le 1er décembre 2009. Le Traité de Lisbonne mentionne effectivement, dans son article 78, le fait que l’Union « développe une politique commune en matière d’asile », selon la procédure habituelle de la codécision, et comprenant en particulier :

- un statut uniforme d’asile valable dans toute l’Union
- un statut uniforme de protection subsidiaire
- un système commun visant, en cas d’afflux massif, une protection temporaire
- des procédures communes
- des critères de détermination de l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande
- la coopération avec les pays tiers.

Au plan politique, « Bâtir une Europe de l’asile » constitue l’un des cinq engagements fondamentaux figurant dans le Pacte européen sur l’immigration et l’asile adopté par le Conseil européen, sous Présidence française, en octobre 2008. La conséquence de cet engagement politique se traduit dans le Pacte européen en cinq axes de travail :

La coopération pratique

Le Pacte européen prévoit la mise en place en 2009 d’un bureau européen d’appui ayant pour mission de faciliter les échanges d’informations et d’analyses entre Etats membres et de développer des coopérations concrètes entre les administrations chargées de l’examen des demandes d’asile.

Le nouveau bureau ne sera doté ni d’un pouvoir d’instruction ni d’un pouvoir de décision dans la gestion des demandes d’asile mais il favorisera la mise en cohérence des pratiques, des procédures et, par voie de conséquence, des décisions nationales. Il aura également un rôle d’appui vis-à-vis des Etats membres soumis à une pression particulière ainsi qu’un rôle en ce qui concerne la dimension extérieure de l’asile.

Ce bureau a commencé à fonctionner à l’automne 2010. Son siège a été fixé à Malte. Il sera intéressant d’observer sa montée en puissance car il pourrait préfigurer, à terme, une structure dont le rôle et la place seraient plus importants encore.

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L’harmonisation législative

Le Pacte européen invite la Commission à présenter des propositions en vue d’instaurer, si possible en 2010 et au plus tard en 2012, une procédure d’asile unique comportant des garanties communes, et d’adopter des statuts uniformes de réfugié d’une part, de bénéficiaire de la protection subsidiaire d’autre part. L’échéance désormais admise, et qui figure dans le nouveau programme de travail quinquennal adopté par le Conseil européen de décembre 2009 (programme de Stockholm, pour la période 2010-2014), est celle de 2012.

La Commission a désormais présenté l’ensemble des textes :

- en décembre 2008, un premier paquet concernant les propositions de modification de la directive sur les conditions d’accueil des demandeurs d’une protection internationale ainsi que des règlements Dublin et Eurodac, complété en mai 2012 par une proposition permettant l’accès au fichier Eurodac par les services de police aux fins de prévention et d’enquête sur des infractions terroristes et autres infractions pénales graves ;

- le deuxième paquet a été présenté en octobre 2009 et concerne la modification de la directive sur les conditions que doivent remplir les personnes ayant besoin d’une protection internationale et de celle sur les procédures d’asile.

Compte tenu des réserves du Conseil sur ses propositions, la Commission a du présenter des textes modifiés en juin 2011 en ce qui concerne les directives sur les conditions d’accueil et les procédures. Les autres textes ont également été revus en profondeur durant les négociations. En effet, les discussions au sein du Conseil ont manifesté une large convergence des Etats membres pour rééquilibrer les propositions initiales de la Commission, qui tendaient à multiplier les charges pour les services gestionnaires, sans tenir suffisamment compte de l’objectif d’efficacité dans la gestion des dispositifs d’asile (éviter les détournements des procédures d’asile et prendre des décisions rapidement dans l’intérêt des demandeurs).

L’objectif principal est, pour le Conseil, de rapprocher suffisamment et raisonnablement les règles (et les pratiques) pour réduire fortement les disparités entre les Etats membres, tout en offrant un niveau de protection élevé.

D’ores et déjà, un accord entre les colégislateurs est intervenu en 2011 sur la modification de la directive « qualifications ». L’accord politique sur la directive « accueil » a été constaté en septembre 2012 ; il est en voie de finalisation sur le règlement Dublin. Il reste donc principalement au Conseil et au Parlement européen à négocier la directive « procédures » et le règlement Eurodac d’ici la fin 2012.

L’aboutissement de ces travaux revêt une importance particulière pour la France qui est l’Etat membre de l’Union européenne qui accueille le plus grand nombre de demandeurs d’asile, avec des demandes en forte hausse depuis plus de trois ans. Tout en recherchant un niveau élevé pour les droits garantis, la lutte contre les demandes abusives ainsi que le maintien de procédures d’instruction soutenables sur le plan budgétaire et des délais, qu’il faut réduire, sont l’objet d’une attention particulière des principaux Etats membres concernés puisque la demande d’asile se concentrait en 2011 au sein de l’UE à 37 % sur la France et l’Allemagne, et à 70 % sur ces pays complétés par la Belgique, la Suède et le Royaume-Uni.

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La solidarité entre Etats membres

Le Pacte européen évoque la mise en place, en cas de crise dans un Etat membre confronté à un afflux massif de demandeurs d’asile, de procédures permettant d’une part, la mise à disposition de fonctionnaires d’autres Etats membres (ce sera le rôle du bureau européen d’appui avec les équipes communes d’experts), d’autre part, l’exercice au profit de cet Etat d’une solidarité effective par une meilleure mobilisation des programmes communautaires existants (le fonds européen pour les réfugiés est doté de 628 millions d’euros pour la période 2008-2013 ; les nouveaux fonds, dont les règles et le découpage vont être sensiblement revus, sont en cours de discussion).

Pour les Etats membres dont le régime d’asile national est soumis à des pressions spécifiques et disproportionnées, dues en particulier à leur situation géographique ou démographique, la solidarité vise également à favoriser, sur une base volontaire, une meilleure répartition des bénéficiaires d’une protection internationale. Un projet pilote a été lancé en ce qui concerne Malte, à la suite de l’initiative prise par la France en 2008 d’accueillir une centaine de bénéficiaires d’une protection internationale.

Cette question de la solidarité a récemment pris une place croissante et constituera pour l’Union européenne un des principaux défis dans les années à venir. Afin de mieux faire face aux crises, un mécanisme d’alerte précoce a été mis en place au plan européen ainsi que des dispositifs de gestion de ces crises.

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La dimension externe

En coopération avec le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés, le Pacte européen prévoit :

- de progresser, sur la base du volontariat, vers l’objectif de la réinstallation sur le territoire de l’Union européenne de personnes placées sous la protection du HCR, notamment dans le cadre des programmes de protection régionaux. La France a été à l’origine, sous sa Présidence, de la première véritable initiative européenne de réinstallation, destinée aux réfugiés iraquiens. La Commission a depuis proposé (en septembre 2009) la création d’un programme européen commun de réinstallation, dont les règles ont été adoptées pour la période 2012 et 2013 ;

- que la Commission présente, en liaison avec le HCR, des propositions de coopération avec les Etats tiers en vue du renforcement de leurs systèmes de protection.

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La protection des frontières et l’accès aux procédures d’asile

Le Pacte européen souligne que le nécessaire renforcement des contrôles aux frontières européennes ne doit pas empêcher l’accès aux systèmes de protection des personnes fondées à en bénéficier. Il invite également les Etats membres à délivrer aux personnels chargés des contrôles aux frontières extérieures une formation aux droits et obligations en matière de protection internationale.

Le Conseil européen d’octobre 2009, puis le programme de Stockholm, précisent qu’il importe de définir des règles claires concernant la participation aux opérations conjointes en mer coordonnées par l’agence Frontex, conformément au droit international. La France a beaucoup oeuvré à une clarification des règles d’engagement. Le programme de Stockholm prévoit en outre une réflexion sur de nouvelles approches dans l’accès aux procédures d’asile en dehors de l’Union européenne (dans les principaux pays de transit).

Au final, la France est depuis l’origine parmi les Etats membres moteurs de la mise en place d’un régime européen, à la fois efficace et protecteur. Cette priorité politique, au-delà de nos traditions en la matière, s’explique par le nombre de demandes d’asile en France, qui nous place au premier rang européen, et par le constat de disparités injustifiables au sein de l’Union européenne.

Le programme de Stockholm est conforme au Pacte européen et aux approches françaises. Il prévoit que « l’objectif devrait être que les cas analogues soient traités de la même manière et que ce traitement aboutisse au même résultat » dans chaque Etat membre, et envisage à terme un cadre pour le transfert de la protection internationale entre Etats membres.

Retrouvez plus de détail sur le Pacte sur www.diplomatie.gouv.fr

Retrouvez les éléments disponibles sur le site du ministère de l’intérieur

Dernière modification : 28/03/2019

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