La politique commune en matière d’asile

Les bases juridiques

La politique européenne de l’asile se fonde sur l’article 18 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne qui dispose que « le droit d’asile est garanti dans le respect des règles de la convention de Genève du 28 juillet 1951 et du protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés et conformément au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) ».

Depuis 1999, les Etats membres de l’Union Européenne ont uni leurs efforts pour mettre en place un régime d’asile européen commun (RAEC). Le but est d’établir une procédure commune et de donner un statut uniforme aux les bénéficiaires d’une protection internationale, mais aussi d’accroître la coopération et de favoriser la solidarité intra-européenne. Plusieurs textes législatifs ont été ainsi votés depuis le début des années 2000.

Le traité de Maastricht (1992) a inscrit pour la première fois la politique de l’asile et de l’immigration parmi les questions d’intérêt commun composant le troisième pilier de l’UE. Mais il a fallu attendre le traité d’Amsterdam en 1997 puis le Conseil européen de Tampere en octobre 1999 pour que les Etats membres décident de créer un régime d’asile européen. L’objectif était alors d’harmoniser les cadres juridiques nationaux sur la base de normes minimales communes.

Le Conseil européen de Tampere d’octobre 1999 a permis de mettre en place d’une part, l’adoption de normes sur court terme pour ensuite construire une procédure commune, d’autre part, un statut uniforme pour les personnes qui se voient accorder l’asile à plus long terme valable dans toute l’Union.

Un important appareil législatif a été mis en place entre 2000 et 2005 :

  • le règlement du Conseil du 11 décembre 2000 concernant la création du système Eurodac pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l’application efficace de la convention de Dublin, abrogé et remplacé en 2013 par le règlement 603/2013
  • la directive du 27 janvier 2003 relative aux conditions d’accueil des demandeurs d’asile, abrogée en 2013 et remplacé par la directive 2013/33/UE établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale
  • le règlement du 18 février 2003 dit « Dublin II » permettant de déterminer l’Etat responsable de l’examen d’une demande d’asile, abrogé et remplacé en 2013 par le règlement 604/2013, plus connu sous le nom de règlement Dublin III
  • la directive du 29 avril 2004 relative aux conditions d’octroi du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire et au contenu de ces statuts
  • la directive du 1er décembre 2005 relative aux procédures d’octroi et de retrait du statut de réfugié, abrogée et remplacée en 2013 par la directive 2013/32/UE

Le programme de La Haye en 2004 a remplacé celui de Tampere. Le principal objectif fixé était de mettre en œuvre en 2010 la seconde phase du régime européen : une procédure d’asile commune et un statut de réfugié uniforme, tout en renforçant la coopération pratique entre les Etats membres. Cette seconde phase, repoussée à fin 2012 par le programme de Stockholm, prévoyait l’adoption de nouveaux instruments et la refonte de certains déjà existants.

Les objectifs définis dans le programme de La Haye sont désormais inscrits dans le TFUE, entré en vigueur le 1er décembre 2009. Le Traité de Lisbonne mentionne en effet, dans son article 78, que l’Union « développe une politique commune en matière d’asile », selon la procédure de codécision, comprenant en particulier :

  • un statut uniforme d’asile valable dans toute l’Union
  • un statut uniforme de protection subsidiaire
  • un système commun visant, en cas d’afflux massif, une protection temporaire
  • des procédures communes
  • des critères de détermination de l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande
  • la coopération avec les pays tiers.

Au plan politique, « Bâtir une Europe de l’asile » constitue l’un des cinq engagements fondamentaux figurant dans le Pacte européen sur l’immigration et l’asile adopté par le Conseil européen, sous Présidence française, en octobre 2008.

Les quatre autres engagements comprennent l’organisation de l’immigration légale en tenant compte des priorités, des besoins et des capacités d’accueil déterminés par chaque Etat membre et favoriser l’intégration, la lutte contre l’immigration irrégulière, notamment en assurant le retour dans leur pays d’origine ou vers un pays de transit des étrangers en situation irrégulière, le renforcement de l’efficacité des contrôles aux frontières et la création d’un partenariat global avec les pays d’origine et de transit favorisant les synergies entre les migrations et le développement.

Le programme de Stockholm vient en remplacement du programme de la Haye. Il a pour objectif de fixer le cadre de travail de l’Union européenne en ce qui concerne la coopération des polices et des douanes, la protection civile, la coopération judiciaire en matière pénale et civile, les questions d’asile, de migrations et la politique des visas pour les années 2010 à 2014.

Le Bureau européen d’appui en matière d’asile

Le 1er février 2011, le Bureau européen d’appui en matière d’asile (BEAA/EASO en anglais)est devenu opérationnel en tant qu’agence européenne, avec pour mission de coordonner et renforcer la coopération entre les États membres sur tous les aspects concrets de l’asile.

Le BEAA doit à terme voir ses effectifs et ses moyens renforcés pour mieux soutenir les Etats membres, et deviendrait l’Agence de l’Union européenne pour l’asile (AUEA/EUAA en anglais).

La réforme du Régime d’asile européen commun

La crise migratoire de 2015 a montré la nécessité d’une réforme du RAEC. En 2016, la Commission européenne a présenté un nouveau « paquet asile » : sept propositions pour terminer la réforme du régime d’asile européen commun, afin de parvenir à une politique d’asile pleinement efficace, équitable et humaine, c’est-à-dire une politique qui puisse être performante en période de pression migratoire tant normale qu’élevée.

Le règlement dit « Dublin III » établit les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale . Le critère familial est considéré comme le critère à privilégier pour désigner l’État membre compétent de l’examen d’une demande d’asile. Ainsi, sauf critères familiaux, c’est le premier Etat membre dans lequel les empreintes digitales du demandeur qui devient le pays responsable de la demande d’asile. Le règlement Dublin III a tenté d’établir un équilibre, toujours délicat à trouver, entre solidarité et responsabilité, notamment en ce qui concerne la responsabilité des Etats de première entrée et cette des autres Etats membres envers eux. La réforme du système Dublin III est en cours, mais s’avère difficile, en raison de la pression migratoire toujours soutenue sur un certain nombre d’Etats membres, qu’ils soient aux frontières extérieures (Grèce, Chypre, Espagne, Italie) ou sujets au phénomène des « mouvements secondaires » (à savoir des déplacements non autorisés de migrants depuis un Etat membre vers un autre).

La réforme de la base de données de l’Union contenant les empreintes digitales des demandeurs d’asile, Eurodac, est inclue dans le programme d’action de l’UE.

L’objectif est d’ajouter au fichier les données à caractère personnel des ressortissants de pays tiers n’ayant pas demandé de protection internationale et qui ont été déclarés en situation irrégulière dans l’Union, pour permettre aux services répressifs d’accéder à la base de données et d’enregistrer les empreintes digitales des enfants dès l’âge de 6 ans afin de faciliter le suivi et le regroupement familial.

L’agenda prévoit également un cadre permanent de l’UE pour la réinstallation. Ce plan mentionnera le nombre total maximal de personnes devant être admises, la contribution des États membres à ce nombre d’admissions et les priorités géographiques générales. Les États membres contribuent au plan de l’UE en matière de réinstallation et d’admission humanitaire à titre volontaire.

La réforme du RAEC vise à créer une procédure commune européenne, directement applicable dans les États membres, afin de permettre une évaluation rapide et efficace des besoins des demandeurs en matière de protection internationale. Ainsi, des délais courts mais raisonnables sont prévus pour permettre à un demandeur d’accéder à la procédure et pour conclure l’examen des demandes tant au niveau administratif que judiciaire. Les demandes émanant de personnes n’ayant manifestement pas besoin d’une protection internationale car provenant d’un pays d’origine sûr devraient être refusées et un retour rapide devrait être organisé. Lorsque le demandeur a déjà trouvé un premier pays d’asile dans lequel il bénéficie d’une protection ou dans lequel sa demande peut être examinée par un pays tiers sûr, la demande sera déclarée irrecevable.

La directive retour est en cours de refonte depuis septembre 2018.

Dernière modification : 06/01/2020

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