Fiscalité

1 - Historique

  • Introduction

La mise en place d’un marché intérieur intégré et de l’Union Economique et Monétaire (UEM) a conduit l’Union européenne à se préoccuper de la fiscalité dans les États membres. Les différences de régime fiscal d’un État à l’autre peuvent notamment engendrer des distorsions de concurrence. Symbole de souveraineté, la fiscalité reste toutefois largement de la compétence des États membres. Elle est par ailleurs régie, en matière législative, par le principe de l’unanimité, ce qui ne facilite pas la prise de décision au sein du Conseil. L’harmonisation de la fiscalité au niveau européen, malgré certains succès (TVA, accises), reste ainsi limitée. Elle est beaucoup plus avancée en matière de fiscalité indirecte qu’en matière d’impôt direct. Il est vrai qu’elle repose sur des fondements juridiques distincts selon qu’il s’agit de fiscalité directe ou indirecte (cf. articles 113 115 du traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE).

  • Fiscalité indirecte

Parce qu’elle touche directement à la libre circulation des marchandises et à la libre prestation de services, la fiscalité indirecte nécessite un niveau élevé d’harmonisation. Le TFUE pose ainsi en premier lieu le principe de neutralité fiscale dans les échanges intracommunautaires, le traitement fiscal, dans un État membre, des produits importés des autres États membres devant être identique à celui des produits nationaux similaires (art. 110). En outre, l’article 111 limite les ristournes fiscales accordées aux produits exportés et l’article 112 prévoit que, pour les impôts autres que la taxe sur le chiffre d’affaire, les accises et les autres impôts indirects, des exonérations fiscales à l’exportation et des taxes de compensation à l’importation sont interdites sauf autorisation préalable et pour une durée déterminée du Conseil statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission. Le chapitre « dispositions fiscales » du TFUE consacre par ailleurs un article 113 à l’harmonisation fiscale en matière d’impôt indirect. Cet article dispose que « le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission (et après consultation du Parlement européen et du comité économique et social européen (CESE)), arrête les dispositions touchant à l’harmonisation des législations relatives aux taxes sur le chiffre d’affaires (TVA), droits d’accises et autres impôts indirects dans la mesure où cette harmonisation est nécessaire pour assurer l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur ».

  • Fiscalité directe

Le TFUE ne prévoit pas en revanche de dispositions spécifiques pour l’alignement des impôts directs. La jurisprudence de la CJUE a toutefois admis que l’harmonisation fiscale en la matière pouvait être développée sur la base des dispositions générales de l’article 115 TFUE relatif au « rapprochement des législations », qui dispose : « le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen et du CESE, arrête des directives pour le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont une incidence directe sur l’établissement ou le fonctionnement du marché commun ». Enfin, les libertés prévues par le traité en faveur de la circulation des travailleurs (art. 45), de l’établissement (art. 49), de la prestation de services (art. 49) et des mouvements de capitaux (art. 63) doivent être respectées dans le domaine fiscal. Elles s’opposent notamment à des discriminations de traitement fiscal, à égalité de situation.

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2 - Fonctionnement actuel

  • Principe de libre circulation des marchandises au sein de l’UE

C’est dans le domaine de la fiscalité indirecte (TVA, accises sur les alcools, les tabacs et les carburants) que les plus grands progrès ont été accomplis : ceux-ci ont contribué à la mise en œuvre du principe de libre circulation des marchandises au sein de l’Union.

  • La taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

D’origine française, la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) - qui fait aujourd’hui l’objet d’un régime transitoire de taxation dans l’État de consommation (en pratique appelé à devenir le régime définitif) - a été généralisée à l’ensemble des États membres (1967), avant de voir son assiette harmonisée (sixième directive du 17 mai 1977) et ses taux rapprochés (1992) selon une distinction entre taux normal (compris entre 15% et 25%) et taux réduits (compris entre 5% et le taux normal) pour certains biens et services à caractère social ou culturel et, depuis 2000, certains services à forte intensité de main-d’œuvre, certains taux « zéro » ou « super-réduits » (moins de 5%) ayant été maintenus à titre dérogatoire. Depuis le 1er janvier 1993, le régime de la TVA intracommunautaire est fondé sur l’abolition des frontières fiscales et douanières et la suppression des contrôles aux frontières.

  • Réglementation communautaire en matière d’accises

La réglementation communautaire en matière d’accises est plus récente. S’appliquant essentiellement au tabac, à l’alcool et aux huiles minérales, les droits d’accise disposent d’un régime général de détention, de circulation et de contrôle défini au niveau européen en 1992. Pour chaque produit, les institutions européennes se sont attachées à harmoniser la structure de l’accise et à effectuer un rapprochement des taux (directive 2008/118)

Conformément à l’approche retenue par la Commission pour les huiles minérales, l’essence et le gasoil (respect de l’environnement, encouragement à la consommation de produits énergétiques provenant de ressources renouvelables), la Commission a présenté, en 1992, une proposition visant à établir une réduction des taux d’accises appliqués aux carburants d’origine agricole ou "biocarburants" et, en 1997, une proposition visant à harmoniser la fiscalité indirecte sur les produits énergétiques. Si les États membres ne se sont pas entendus sur la proposition de la Commission de 1992 de créer une « écotaxe », ils ont en revanche adopté en 2003 la proposition de 1997 sur la fiscalité des produits énergétiques et de l’électricité.

La Commission européenne a présenté le 13 avril 2011 sa proposition visant à revoir ces règles et prévoyant notamment d’introduire une composante CO2 dans la structure de taxation.

  • Fiscalité directe

L’harmonisation reste plus embryonnaire en matière d’impôt direct. La fiscalité directe constitue un instrument au service de la compétitivité économique et financière des États : un certain nombre d’États membres, qui jouent activement de cet instrument, sont ainsi réticents à s’en dessaisir. Toute harmonisation en la matière, compte tenu du texte des traités existants et du principe d’unanimité, est par conséquent délicate. La Commission a toutefois présenté à plusieurs reprises des communications visant à alimenter ce débat. En matière de fiscalité des entreprises, l’adoption de mesures d’harmonisation ciblées s’est effectuée par « paquets ».

Le Conseil a ainsi adopté le 23 juillet 1990 deux directives et une convention dont l’objet est d’éliminer les obstacles fiscaux qui entravent la coopération entre entreprises d’États membres différents : la directive « sociétés mères et filiales » vise à éliminer la double imposition des dividendes distribués par les filiales à leurs sociétés mères situées dans un autre État membre. Elle a été amendée et améliorée en 2003 (et refondue en 2011) ; la directive sur les « fusions » instaure un système commun d’imposition en vertu duquel toute plus-value dégagée à l’occasion d’opérations de fusion, de scission, d’apport d’actifs ou d’échange d’actions n’est pas imposée au moment de l’opération en question, mais uniquement lorsque cette plus-value est effectivement réalisée ; enfin, une convention organise une procédure arbitrale en vue d’éliminer la double imposition susceptible de résulter des contrôles fiscaux diligentés par les États membres sur les transactions internes des groupes d’entreprises (prix de transfert). Elle représente un progrès par rapport aux dispositions prévues par les conventions fiscales bilatérales classiques.

  • Le code de conduite

Le Conseil a par ailleurs adopté en décembre 1997 un « paquet » de mesures destinées à combattre la concurrence fiscale dommageable et à renforcer progressivement la coordination fiscale au sein de l’Union. Ce paquet comprenait en particulier un code de conduite en matière de fiscalité des entreprises, des éléments clés sur l’imposition de l’épargne et un accord de principe sur la nécessité de supprimer les retenues à la source sur les paiements transfrontaliers d’intérêts et de redevances entre sociétés. Ces travaux ont abouti le 3 juin 2003 à l’adoption de la directive 2003/49/CE concernant un régime fiscal commun applicable aux paiements d’intérêts et de redevances effectués entre des sociétés associées d’États membres différents et de la directive 2003/48/CE en matière de fiscalité des revenus de l’épargne sous forme de paiements d’intérêts.

Cette dernière directive, dite « fiscalité de l’épargne », qui a pour objectif de lutter contre l’évasion fiscale, a fait l’objet d’âpres négociations, trois États membres souhaitant préserver la spécificité de leur système bancaire (« secret bancaire »). Entrée en vigueur en juillet 2005, elle permet l’imposition effective, dans l’État où il a sa résidence principale, des intérêts perçus par un épargnant dans un autre État membre. Elle associe toutefois un dispositif de droit commun, fondé sur l’échange automatique d’informations entre l’État où est établi l’établissement financier et celui où réside l’épargnant, et un dispositif dérogatoire, transitoire, pour l’Autriche, la Belgique et le Luxembourg, qui ne sont pas soumis à cette obligation d’information mais procèderont à une retenue à la source des revenus de l’épargne des non-résidents. La Suisse, le Liechtenstein, Saint-Marin, Monaco et Andorre se sont engagés à appliquer des mesures équivalentes à celles prévues par la directive. A noter que la Commission a proposé en novembre 2008 une révision de la directive épargne afin d’étendre le champ des produits couverts et faire échec à l’interposition de structures / constructions juridiques placées entre un investisseur et ses avoirs en vue d’échapper à la taxation.

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3 - Principaux enjeux pour l’avenir

JPEG En dépit de tous ces efforts, l’harmonisation fiscale est loin d’avoir atteint un niveau satisfaisant. Elle est freinée par la nécessité de recourir systématiquement à l’unanimité entre les États membres. La progression du marché intérieur, l’élargissement, la lutte contre le chômage, les effets à moyen terme de la monnaie unique et la nécessité de consolidation budgétaire plaident pourtant pour une plus grande convergence des fiscalités et des politiques fiscales et le renforcement des processus de concertation.

Cette nécessité apparaît d’autant plus grande qu’une part importante de la norme fiscale communautaire est désormais décidée par la Cour de Justice de l’Union européenne, qui rend un nombre croissant de décisions, particulièrement en matière d’impôt direct, sur le fondement des protections accordées par le traité aux libertés d’établissement, de prestation ou de circulation des marchandises et des capitaux.

Face à cette « harmonisation négative » qui peut mettre à mal les budgets des Etats membres (la Cour sanctionnant des dispositif jugées discriminatoires au motif qu’ils ne procurent pas le même niveau d’avantage aux résidents des autres Etats membres), la convergence de la fiscalité des entreprises de l’Union européenne constitue à cet égard un enjeu important.

A l’initiative de la Commission, un important travail sur la convergence de la fiscalité des entreprises, conduit avec les États membres, s’est engagé en 2004, et a débouché sur une proposition de directive relative à l’établissement d’une assiette commune consolidée d’impôt sur les sociétés (proposition de direction du 16 mars 2011 dite « ACCIS »).

La question se pose dans des termes différents en matière de TVA, impôt qui fait déjà l’objet d’un haut niveau d’harmonisation, mais qu’il s’agit d’adapter aux évolutions économiques. Plusieurs chantiers sont ouverts : adapter la TVA au développement des services immatériels, en modifiant les règles de territorialité et les obligations déclaratives des opérateurs de services à distance ; lutter contre les circuits de fraude à la TVA, en remédiant aux faiblesses du système de TVA intracommunautaire ; accroître les marges de manœuvre des Etats membres en matière de fixation des taux de TVA quand cela ne perturbe pas le bon fonctionnement du marché intérieur, en application du principe de subsidiarité.

Enfin, au-delà de la révision des directives sur les accises et la taxation des produits énergétiques, des réflexions sont en cours afin d’améliorer la contribution de l’outil fiscal à la conduite de politiques plus efficaces en matière énergétique et de préservation de l’environnement.

  • La Taxe sur les transactions financières

La Commission a présenté en 2011 une directive en faveur d’une taxe sur les transactions financières, parce qu’elle considère qu’en Europe et ailleurs dans le monde, il est largement admis que le secteur financier doit apporter une contribution plus équitable, compte tenu du coût de la gestion de la crise actuelle et de la sous-imposition dont il bénéficie actuellement. Le dossier n’ayant pas pu progresser à 27, les travaux ont été lancés pour une coopération renforcée.

Dernière modification : 01/03/2019

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