L’Union Economique et Monétaire


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L’Union économique et monétaire (UEM) constitue l’un des processus d’intégration européenne les plus aboutis.

Elle se compose de deux éléments :

1/ une coordination des politiques économiques et budgétaires des Etats membres,

2/ une politique monétaire indépendante et une monnaie unique

Tous les États membres de l’UE font partie de l’Union économique et monétaire (UEM). Aboutissement d’un processus historique de plus de vingt ans - depuis le « rapport Werner » de 1970 en passant par l’instauration, en 1979, du Système monétaire européen (SME) - la création de l’UEM répondait à plusieurs objectifs, notamment l’élimination des risques de change intra-européens, l’affirmation d’un pôle monétaire international et le renforcement de la croissance, activé par une concurrence accrue.

Lancée par le Traité de Maastricht en 1991, l’UEM a été mise en place en trois étapes :

1/ renforcement de la coopération monétaire (1991-1994) ;

2/ création de l’Institut monétaire européen (1994-1999) ;

3/ entrée en vigueur, à compter de 1999, de la troisième phase : fixation irrévocable des parités des monnaies des États participants à l’euro - qui, pour ce faire, devaient répondre aux critères de convergence de Maastricht -, création de l’euro et mise en œuvre de la politique monétaire unique par le Système européen de banques centrales (SEBC), constitué de la Banque centrale européenne et des banques centrales nationales.

En savoir plus sur les trois phases de l’UEM

La crise économique évoluant en crise souveraine à compter de l’année 2010 a entrainé un renforcement sans précédent de l’UEM. 

I - Union économique : une coordination des politiques économiques et budgétaires

JPEG La crise souveraine a révélé la nécessité d’un renforcement de la coordination budgétaire et de la surveillance économique des Etats membres, à travers la mise en place du « semestre européen ».

1.1 - Le Semestre européen

Le semestre européen, mis en œuvre à compter de janvier 2011, correspond au premier semestre de l’année civile au cours duquel est mis l’accent sur la coordination, au niveau européen, des politiques économiques des 27 EM. L’objectif du semestre européen est de renforcer la coordination et la surveillance à un stade où les décisions budgétaires nationales importantes sont encore au stade de leur élaboration. Ainsi, les EM doivent tenir compte des recommandations qui leur sont faites par le Conseil à travers les réformes qu’ils engagent et dans le cadre de l’adoption de leur budget national pour l’année suivante.

Le semestre européen commence par la publication, au plus tard en janvier de chaque année,de l’« enquête annuelle de croissance » de la Commission (AGS – Annual Growth Survey) sur la base de laquelle le Conseil européen valide, en mars, les « grandes orientations de politique économique » (GOPE – article 121 du TFUE) définies par le Conseil pour l’année en cours.

Le 15 avril et pas plus tard que fin avril, les EM transmettent à la Commission leur programme de stabilité ou de convergence et leur programme national de réformes, qui tiennent compte des orientations définies par les Chefs d’Etat et de Gouvernement.

Fin mai, sur la base de l’analyse de ces documents et de ses propres prévisions macroéconomiques (croissance, dette, deficit), la Commission publie ses recommandations individuelles pour les 27 EM.

En juin, les comités du Conseil (Comité de politique économique et Comité économique et financier pour la filière ECOFIN et le Comité des politiques sociales et le Comité pour l’Emploi pour la filière EPSSCO) examinent les recommandations pays de la Commission et prépare les recommandations du Conseil en vue des réunions ECOFIN et EPSSCO à la fin du mois de juin.

Le semestre européen se termine en juillet par l’adoption formelle, par le Conseil (en filière ECOFIN), des recommandations individuelles pour les 27 EM portant sur leur situation budgétaire et macroéconomique, après validation de ces recommandations par le Conseil européen fin juin.

En savoir plus sur le semestre européen

1.2 – La coordination des politiques économiques et budgétaires : les articles 121 et 126 du TFUE

L’article 121 du TFUE, relatif à la coordination des politiques économiques des États membres, prévoit l’adoption, par le Conseil, de Grandes orientations de politique économique (GOPE) et institue un processus de surveillance multilatérale des politiques économiques. Pour les besoins de cette surveillance, les EM transmettent à la Commission, chaque année en avril, leur programme national de réformes (PNR) qui présente les mesures prises en matière de politique économique et les mesures projetées. Lorsqu’il est constaté que les politiques économiques d’un Etat membre ne sont pas conformes aux GOPE ou qu’elles risquent de compromettre le bon fonctionnement de l’UEM, la Commission peut adresser un avertissement à l’Etat membre. Le Conseil peut également adresser des recommandations à l’EM et décider de rendre publique ses recommandations.Le Président du Conseil et la Commission font rapport au Parlement européen sur les résultats de la surveillance multilatérale.

L’article 126 du TFUE met en place une procédure de contrôle des déficits publics excessifs (DPE). Ceux-ci sont définis par un protocole (protocole n°12) annexé au traité au regard de deux critères : un critère de déficit des administrations publiques (3% du PIB) et un critère de dette publique (60% du PIB). Pour exercer son contrôle, le Conseil dispose non seulement d’un pouvoir de recommandation (article 126.7), mais également d’un pouvoir de mise en demeure (article 126.9), puis de sanction (sanctions qui peuvent prendre la forme d’une amende d’un montant élevé – article 126.11), dans l’hypothèse où aucune suite ne serait donnée par l’État membre aux recommandations.

La coordination des politiques économiques et budgétaires des Etats membres, telle que prévue par le Traité, a été complétée par l’adoption d’un pacte de stabilité et de croissance.

1.3 - La réforme du Pacte de stabilité et croissance

1.3.1 – Adoption du Pacte de stabilité et de croissance

Le Pacte de Stabilité et de Croissance a été adopté lors du Conseil européen d’Amsterdam de 1997. Il est composé d’une résolution du Conseil européen du 17 juin 1997 et de deux règlements du Conseil du 7 juillet 1997 :

La résolution prévoit que « les États membres s’engagent à respecter l’objectif budgétaire à moyen terme (OMT) d’une position proche de l’équilibre ou excédentaire » ;

Le règlement 1466/97, relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires et à la coordination des politiques économiques (volet préventif du pacte), prévoit que l’ensemble des États membres présente puis actualise tous les ans un programme de stabilité (participants à la zone euro) ou un programme de convergence (autres États) couvrant, outre l’année en cours et l’année précédente, au moins les trois années suivantes ;

Le règlement 1467/97, qui vise à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits publics excessifs (volet correctif du pacte), précise les cas exceptionnels dans lesquels un déficit supérieur à 3% du PIB peut être autorisé et la nature des sanctions pouvant être infligées par le Conseil en cas de déficit public excessif persistant.

1.3.2 – Révision du Pacte de stabilité et de croissance

La crise souveraine, enclenchée par les difficultés rencontrées par la Grèce pour se financer sur les marchés souverains, a entrainé une déstabilisation de l’ensemble de l’économie européenne, et plus particulièrement de la zone euro. Afin de crédibiliser la surveillance budgétaire des EM, l’UE a décidé de renforcer le Pacte de croissance et de stabilité.

La réforme du Pacte de stabilité et de croissance (« six pack »), entrée en vigueur le 13 décembre 2011, porte à la fois sur le volet préventif (cas des EM dont le déficit est inférieur à 3% du PIB) et le volet correctif du Pacte (EM dépassant le plafond de déficit public de 3%).

Cette réforme vise à tirer les conséquences de la crise et à crédibiliser la surveillance budgétaire multilatérale considérée comme ayant été défaillante. Ainsi, la réforme du PSC comprend une meilleure prise en compte du critère de la dette (exigences concernant le rythme de réduction de la dette lorsqu’elle dépasse le plafond de 60 % du PIB), une quasi-automatisation des décisions prises en cas d’infraction des règles par un EM (introduction de la majorité qualifiée inversée pour s’opposer à la proposition de décision de la Commission), et la mise en place de sanctions financières graduelles en cas d’absence de mesures suivies d’effet (0,2% du PIB pouvant aller jusqu’à 0,5% du PIB). L’idée des co-législateurs est de prévenir les dérapages des Etats membres le plus en amont possible, d’où l’accent mis sur le volet préventif du pacte.

En savoir plus sur le PSC révisé

1.4 - Assurer une surveillance budgétaire de l’UE tout au long de l’année : le « two pack »

La Commission a présenté le 23 novembre 2011 deux nouvelles propositions visant d’une part, à s’assurer que l’EM, au moment de l’adoption de son budget pour l’année n+1, a intégré les engagements qu’il a pris au niveau communautaire et a tenu compte des recommandations qui lui ont été adressées par le Conseil dans le cadre du semestre européen ; et d’autre part, à organiser l’assistance financière de l’UE lorsqu’un EM est confronté à de sérieuses difficultés, notamment en cas de pression des marchés financiers.

Le « two pack » vient ainsi renforcer la surveillance budgétaire des EM et compléter le pacte de stabilité et de croissance puisque tant les engagements budgétaires des EM pris au niveau européen, que leur traduction au niveau national font l’objet d’une surveillance de la Commission et des autres EM. 

Ce paquet a fait l’objet d’une approche générale au Conseil ECOFIN de février 2012. Un accord politique entre le Conseil et le Parlement européen, co-législateurs, est attendu sous Présidence chypriote d’ici la fin 2012.

En savoir plus sur le « two pack »

1.5 - La surveillance des déséquilibres macroéconomiques

L’UE a mis en place à compter de janvier 2012 une nouvelle procédure de surveillance des déséquilibres macroéconomiques afin de compléter la seule surveillance budgétaire qui s’est révélée insuffisante. Cette procédure repose sur les règlements n°1176/2011 et n°1174/2011 du 16 novembre 2011.

Cette procédure repose sur une lecture économique d’un tableau de bord d’une dizaine d’indicateurs (endettement public et privé, évolution du marché de l’immobilier, balance courante, taux de change réels effectifs, parts de marchés à l’exportation, évolutions des prix, etc).

Pour les EM dont les indicateurs dépassent des seuils d’alerte, la Commission procède à un bilan approfondi de leur situation macroéconomique (« in-depth reviews »). Si cette analyse révèle des déséquilibres considérés comme « excessifs », la Commission propose au Conseil de placer l’EM dans le volet correctif de la procédure (avec obligation d’adopter un plan de mesures correctives assorti d’un calendrier, de la présentation de rapports d’avancement et de missions de surveillance sur place). Si les déséquilibres ne sont pas considérés comme « excessifs », la Commission intègre ses recommandations dans les recommandations individuelles du semestre européen.

En cas de déséquilibres macroéconomiques considérés comme « excessifs », le non-respect caractérisé des recommandations du Conseil entraîne des sanctions financières (0,1% du PIB).

En 2012, première année de mise en œuvre de cette nouvelle procédure, 12 EM ont fait l’objet d’un bilan approfondi (BE, BG, DK, ES, FR, IT, CY, HU, SI, FI, SE, UK). La Commission a conclu qu’il n’y avait pas de déséquilibres macroéconomiques excessifs chez les EM, même si certains déséquilibres pouvaient être considérés comme très sérieux et exigeaient de prendre rapidement des mesures de correction.

En savoir plus sur la procédure de surveillance des déséquilibres macroéconomiques

1.6 - Le Pacte Euro Plus

Le Pacte Euro Plus est, à l’origine, une initiative franco-allemande (présentée au CE de mars 2011) visant à favoriser l’engagement individuel des EM vers une plus grande discipline budgétaire et des réformes structurelles.

Les 17 EM de la zone euro, la Bulgarie, le Danemark, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne et la Roumanie sont signataires.

Aujourd’hui, le Pacte Euro Plus est intégré au semestre européen puisque la Commission peut s’appuyer sur les engagements pris par les EM dans le cadre de ce Pacte pour compléter ses recommandations individuelles.

En savoir plus sur le Pacte Euro Plus

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II - Union monétaire : une politique monétaire indépendante et la monnaie unique

2.1 - Une politique monétaire indépendante

  • Le Système Européen de Banques Centrales (SEBC)

Le SEBC est composé de la BCE et des banques centrales nationales (BCN) de tous les États membres de l’UE qu’ils aient ou non adopté l’euro.

L’objectif principal du SEBC est, en vertu de l’article 127 TFUE (ex 105 TCE), « de maintenir la stabilité des prix ». Toutefois, « sans préjudice de cet objectif », le SEBC « apporte son soutien aux politiques économiques générales dans l’Union, en vue de contribuer à la réalisation des objectifs de celle-ci », parmi lesquels figurent « un niveau d’emploi élevé » et une « croissance durable et non-inflationniste ». L’objectif de stabilité des prix a été défini par la BCE en termes de « maintien du taux d’inflation à des niveaux proches de 2% à moyen terme ».

Les 4 missions fondamentales du SEBC consistent à :

1/ définir et mettre en œuvre la politique monétaire de l’Union,

2/ conduire les opérations de change,

3/ détenir et gérer les réserves officielles de change des États membres et, enfin,

4/ promouvoir le bon fonctionnement des systèmes de paiement.

Le SEBC contribue à la bonne conduite des politiques menées par les autorités compétentes en ce qui concerne le contrôle prudentiel des établissements de crédit et la stabilité du système financier. A ce titre, le Conseil peut lui confier des missions spécifiques (articles 127.5 et 6 TFUE). C’est sur cette base que la Commission présentera des propositions en septembre 2012 sur un mécanisme de supervision bancaire unique.

  • L’Eurosystème

L’Eurosystème comprend la BCE et les BCN des pays ayant adopté l’euro. Il coexistera avec le SEBC tant qu’il y aura des États membres de l’UE ne faisant pas partie de la zone euro. Son existence est mentionnée à l’article 282 du TFUE relatif à la BCE.

Consulter la déclaration de mission de l’Eurosystème

  • La Banque Centrale Européenne

Etablie à Francfort, la BCE, institution indépendante (article 130 du TFUE), comporte deux organes de décision : 1/ le directoire, composé de six membres, dont son Président (aujourd’hui M. DRAGHI), nommés par le Conseil Européen, statuant à la majorité qualifiée, sur recommandation du Conseil et après consultation du Parlement européen et du conseil des gouverneurs de la BCE, parmi des personnes dont l’autorité et l’expérience professionnelle dans le domaine monétaire ou bancaire sont reconnues. Leur mandat est d’une durée de 8 ans, non renouvelable ; 2/ le conseil des gouverneurs, composé des membres du directoire et des gouverneurs des banques centrales nationales des États membres dont la monnaie est l’euro.

Pour conduire la politique monétaire de la zone euro, la BCE dispose d’un certain nombre d’attributions : autorisation de l’émission de billets en euro et du volume des pièces émises par les États membres, fixation des taux directeurs, pouvoir de contrôle sur les banques centrales nationales, etc. C’est essentiellement par le pilotage des taux d’intérêt que la BCE poursuit son objectif de stabilité des prix.

La Banque centrale européenne (BCE) a le droit exclusif d’autoriser les banques centrales nationales de la zone euro à émettre des billets de banque en euro. Leur production et leur mise en circulation relèvent de la responsabilité des différentes banques centrales. Les pièces sont frappées par les États membres de la zone euro en quantités approuvées chaque année par la BCE.

En savoir plus sur la BCE, l’Eurosystème, le SEBC

2.2 – Une monnaie unique

  • L’Euro

JPEG L’Euro a été introduit en 1999 comme une monnaie virtuelle pour les transactions scripturales et les opérations comptables, tandis que les anciennes monnaies continuaient à être utilisées pour les paiements en espèces et étaient considérées comme des « sous-unités » de l’euro. L’Euro est ensuite apparu sous la forme concrète de billets et de pièces le 1er janvier 2002.

Le nom – l’euro – a été choisi par le Conseil européen réuni à Madrid en 1995, dans le cadre des préparatifs pour l’instauration de la monnaie unique. Le symbole de l’euro – € – s’inspire de la lettre grecque epsilon (?). Il représente aussi l’initiale du mot « Europe » dans l’alphabet latin, tandis que les deux lignes parallèles qui barrent le symbole évoquent la stabilité.

En savoir plus sur l’euro

  • La zone euro

La zone euro a vu le jour en janvier 1999 lorsque les banques centrales nationales de onze États membres de l’Union européenne (BE, DE, EI, ES, FR, IT, LUX, NL, AT, PT et FI) ont transféré à la BCE leurs compétences en matière monétaire. Ils ont été rejoints par la Grèce en 2001.

Depuis le 1er mai 2004, en vertu du traité d’adhésion, les nouveaux États membres sont entrés directement dans la troisième phase de l’UEM : ils ont le statut d’« États membres de l’UEM faisant l’objet d’une dérogation ». Ainsi, certaines dispositions du traité ne leur sont pas applicables (article 139 du TFUE) : les sanctions de la procédure de DPE ; certaines dispositions de la politique monétaire, qui reste sous leur responsabilité ; certains articles relatifs au Système européen de banque centrale (SEBC) et de la BCE. Afin d’atteindre la discipline budgétaire nécessaire pour l’entrée dans la zone euro, les nouveaux pays membres sont soumis, au même titre que les pays de la « zone euro », à la surveillance de leurs politiques budgétaires.

Le Conseil, sur la base des rapports de convergence de la Commission et de la BCE, qui évaluent la situation des pays au regard des critères de convergence (stabilité des prix, taux d’intérêt, déficit budgétaire et dette, stabilité du taux de change), peut décider de l’adoption de la monnaie unique par ces pays (article 140 du TFUE et protocole n°13).

Avant cela, les candidats à l’entrée dans la zone euro doivent passer au minimum deux ans dans le mécanisme de change européen (MCE II), avec une parité proche de la parité centrale. En juin 2004, l’Estonie, la Lituanie et la Slovénie sont entrés dans le MCE II, suivis en mai 2005 par Chypre, la Lettonie et Malte.

La Slovénie a adopté l’euro en 2007. Chypre et Malte ont intégré la zone euro en 2008, la Slovaquie en 2009 et l’Estonie en 2011. A ce jour, 17 EM ont adopté l’euro.

A ce jour, le Danemark et le Royaume-Uni bénéficient d’un statut particulier (« opt-out »). Selon le protocole n° 15 du TFUE, le Royaume-Uni n’est pas tenu d’adopter l’euro sauf s’il notifie au Conseil son intention de le faire. Selon le protocole n° 16, le Danemark bénéficie d’une dérogation compte tenu de la notification faite au Conseil le 3 novembre 1993 selon laquelle il ne souhaite pas participer à la troisième phase de l’UEM. La Suède ne bénéficie pas d’une telle clause d’« opt out » mais n’a pas souhaité à ce jour rejoindre la zone euro, quand bien même elle respecte les critères de convergence.

Voir le rapport de convergence 2012 de la Commission

  • L’Eurogroupe

La préparation de la troisième phase de l’UEM a conduit les États participant à l’euro à créer, en décembre 1997, une enceinte de discussion informelle spécifique associant exclusivement les États participant à l’UEM, la Commission et la BCE : l’Eurogroupe. Celui-ci aborde pour l’essentiel les questions relatives aux évolutions économiques de la zone euro, au budget des États membres, au change ou encore certains aspects des politiques structurelles.

L’existence de l’Eurogroupe en tant qu’enceinte informelle a été confirmée par l’adoption du protocole 14 du TFUE. L’Eurogroupe ne peut pas adopter formellement de décision.

Les ministres des EM dont la monnaie est l’euro élisent un président pour deux ans et demi, à la majorité de ces EM. Jean-Claude JUNCKER est, depuis 1997, le Président de l’Eurogroupe. Son mandat a été de nouveau renouvelé lors du Conseil ECOFIN du 10 juillet 2012.

  • Le Sommet de la zone euro

Le Traité intergouvernemental sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), signé le 2 mars 2012 (en cours de ratification par les 25 EM participants, à l’exclusion du Royaume-Uni et de la République tchèque), prévoit que les Chefs d’Etat et de Gouvernement des Etats dont la monnaie est l’euro se réunissent de manière informelle lors de sommets de la zone euro auxquels participent le Président de la Commission européenne et le Président de la BCE (Titre V).

Le Président du Sommet de la zone euro est désigné à la majorité simple par les Chefs d’Etat et de Gouvernement lors de l’élection du Président du Conseil européen et pour un mandat de durée identique. M. Herman Van Rompuy, Président du Conseil européen, a été désigné Président du Sommet de la zone euro en 2012.

Les Sommets de la zone euro sont organisés lorsque cela est nécessaire et au moins deux fois par an. Le Président du Sommet de la zone euro assure la préparation et la continuité des Sommets, en étroite collaboration avec le Président de la Commission européenne. L’organe chargé des préparatifs et du suivi des Sommets est l’Eurogroupe.

En savoir plus sur le TSCG

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III - Perspectives de l’UEM

JPEG Lors du Conseil Européen des 28/29 juin 2012, le Président du Conseil, M. H. Donald Tusk en collaboration avec le Président de la Commission (Jean-Claure Juncker), le Président de l’Eurogroupe (Jeroen Dijsselbloem) et le Président de la BCE (Mario Dragui), a présenté un rapport intitulé « Vers une véritable Union économique et monétaire » :
- Un cadre financier intégré
- Un cadre budgétaire intégré
- Un cadre de politique économique intégré
- Un renforcement de la légitimité démocratique et de l’obligation de rendre des comptes

Le Conseil européen a décidé d’inviter le Président du Conseil européen, en collaboration étroite avec les trois autres Présidents, à élaborer une feuille de route spécifique et assortie d’échéances précises pour la réalisation d’une véritable union économique et monétaire, « qui comprendra des propositions concrètes concernant le maintien de l’unité et de l’intégrité du marché unique dans le domaine des services financiers et qui tiendra compte de la déclaration du sommet de la zone euro et, entre autres, de l’intention de la Commission de présenter des propositions sur la base de l’article 127 TFUE. Les 4 Présidents examineront ce qui peut être fait dans le cadre des traités actuels et quelles mesures sont susceptibles de nécessiter une modification des traités. Afin d’assurer l’adhésion des EM à ce processus, ceux-ci seront étroitement associés aux réflexions et consultés à intervalles réguliers. Des consultations seront également menées avec le Parlement européen.Un rapport intermédiaire sera présenté en octobre 2012 et un rapport final avant la fin de l’année ».

Dernière modification : 26/02/2015

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