29/06 Audition de Ph. Etienne à la Commission affaires européennes de l’Assemblée nationale

Audition de M. Philippe Etienne, ambassadeur,
représentant permanent auprès de l’Union européenne

M. Jean Bizet :

Je vous remercie d’avoir accepté de quitter Bruxelles pour venir devant notre commission. Nous vous avions entendu au début de la session ordinaire ; nous allons quasiment clore cette session ordinaire en vous entendant à nouveau.

Deux grands sujets sont au centre de nos préoccupations. D’une part, la gouvernance économique européenne ; d’autre part, la révision de la politique agricole commune. Nous avons d’ailleurs créé un groupe de travail pour chacun de ces deux sujets. Nous aimerions que vous nous fassiez le point des travaux et des perspectives sur ces deux questions. Pour la gouvernance économique, nous connaissons les premières orientations qui ont été arrêtées par le Conseil européen il y a une dizaine de jours. Mais nous souhaiterions que vous nous présentiez la problématique d’ensemble et notamment les points qui font encore débat. Pour la révision de la politique agricole commune, peut-être pourriez-vous nous présenter l’état des réflexions et les perspectives à venir ?

Enfin, un accord s’est récemment dégagé sur le service européen d’action extérieure. Il serait intéressant que vous nous présentiez le bilan de cette négociation difficile. Cela vous permettra sans doute de formuler quelques constatations sur le nouvel équilibre institutionnel qui se dessine au sein de l’Union depuis que le traité de Lisbonne est en application.

M. Philippe Etienne :

Beaucoup de choses se sont passées depuis octobre 2009 !

La présidence espagnole a débouché sur des avancées, par exemple en ce qui concerne l’adhésion à la Convention européenne des droits de l’homme ainsi que la mise en place de l’initiative citoyenne. La création du service européen d’action extérieure (SEAE) a mobilisé beaucoup d’énergie. L’accord obtenu à Madrid avec le Parlement européen respecte l’autonomie du service et la spécificité des structures de gestion des crises ayant une dimension politico-militaire. Les discussions avec le Parlement européen se poursuivront puisque deux textes d’accompagnement devront être adoptés en codécision. Mme Ashton compte beaucoup sur le SEAE pour jouer pleinement son rôle. L’objectif est que ce service soit complètement en place au 1er décembre, pour le premier anniversaire de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne.

Comment évolue l’équilibre institutionnel ? Cette période de première mise en oeuvre du traité de Lisbonne est une période de test. Le Parlement européen, par exemple à propos de l’accord SWIFT, a montré sa volonté de jouer tout son rôle. Par le biais notamment d’un nouvel accord interinstitutionnel avec la Commission européenne, il entend peser davantage sur les questions touchant aux relations extérieures.

Le Conseil européen est monté en puissance. La présidence stable exercée par M. Van Rompuy l’aide à jouer son rôle d’impulsion.

La Commission est dans une position dont il faudra suivre l’évolution compte tenu de son rôle essentiel dans la vie communautaire.

Lorsque nous avons connu la deuxième phase de la crise, dite de la dette souveraine, il a fallu mettre en place un plan européen global dans des conditions délicates, les 7-9 mai.

Pour les questions de gouvernance économique et sur la base des premiers travaux de la task force présidée par Herman Van Rompuy, des orientations ont été dégagées par le Conseil européen du 17 juin. Un accord global devrait être adopté en octobre. Ces orientations concernent : le renforcement des volets préventif et correctif des sanctions du pacte de stabilité et de croissance, la mise en place du semestre budgétaire européen, la création d’un tableau de bord et d’une procédure d’alerte pour les écarts de compétitivité. Certains aspects n’ont pas encore été traités, notamment le mécanisme de résolution des crises (il faut rappeler que l’accord du 9 mai vaut pour trois ans). Va-t-on pouvoir procéder à traités constants ou faudra-t-il envisager une révision ? Ce n’est pas non plus tranché. Il y a un accord pour considérer qu’il faut effectuer une consolidation budgétaire sans compromettre la croissance, et que cela passe par un « gouvernement économique » comprenant une coordination plus poussée des politiques économiques.

Pour ce qui concerne la politique agricole commune, nous l’avons fait prendre en compte par la stratégie « UE 2020 » comme une politique d’avenir, participant à une croissance durable riche en emplois. C’est un progrès, de même que la reconnaissance de la nécessité d’une politique industrielle ambitieuse, axée en particulier sur l’innovation. La dimension externe est également un point très important pour la France. Le premier Conseil européen thématique convoqué par M. Van Rompuy portera sur « l’Union sur la scène internationale ». Le thème de l’innovation sera abordé en décembre, celui de l’énergie en janvier 2011. Tous ces sujets entrent dans la notion de « gouvernement économique ».

La négociation des perspectives financières après 2013 - intégrant la programmation des crédits pour la politique agricole, la politique de cohésion, et les politiques spécifiques prévues par la stratégie « UE 2020 » - ne sera pas une affaire simple. Déjà, les négociations budgétaires pour 2011 s’annoncent difficiles.

Quel est le calendrier pour le futur cadre financier ? A l’automne, la Commission présentera son évaluation à mi-parcours des perspectives financières en cours. Au printemps 2011, elle proposera un nouveau cadre financier ainsi que de nouveaux règlements pour les politiques communes.

L’avenir de la politique agricole commune a déjà fait l’objet de nombreux débats. Elle apparaît aujourd’hui davantage comme une politique d’avenir qui contribue aux grands objectifs de l’Union, parmi lesquels il faut compter la sécurité alimentaire. La réflexion sur de nouvelles régulations et une meilleure organisation des filières a progressé. Le rapport du parlementaire européen britannique George Lyon les prend en compte. Il y a une évolution positive du débat, dans lequel le Gouvernement s’est d’ailleurs beaucoup impliqué. Il reste qu’il faudra défendre les crédits de la politique agricole commune dans un contexte budgétaire tendu.

M. Simon Sutour :

Cette dernière remarque m’inquiète. Vous avez parlé de la politique agricole commune, mais pas de la politique de cohésion. Je suis cette question avec mon collègue Yann Gaillard. Nous avons déjà présenté une communication d’étape, nous rendrons notre rapport à la fin de l’année. Nous sommes tous deux préoccupés quant à l’avenir de la politique régionale fondée sur l’objectif 2. Quel est votre sentiment à ce sujet ?

M. Philippe Etienne :

Il y aura beaucoup d’avocats pour défendre la politique régionale. La répartition entre l’objectif de convergence et une politique territoriale fait l’objet de nombreux débats, et il en ressort que l’objectif de cohésion territoriale n’est pas remis en cause. À cela s’ajoute le problème de la transition pour de nombreuses régions qui ne souhaitent pas être privées d’un coup de toute aide. En même temps, il faut une égalité de traitement entre des régions dont la richesse est comparable.

Un autre aspect important du débat est de savoir dans quelle mesure la future politique de cohésion sera coordonnée à la stratégie « UE 2020 » qui met en avant le développement durable et l’innovation. Par ailleurs, nous devons veiller à la prise en compte des régions ultrapériphériques.

Je peux vous dire que nous sommes très conscients de l’importance de la dimension « territoriale » de la politique de cohésion. En même temps, on ne peut ignorer la nécessité de maîtriser la contribution française au budget européen.

M. Jean Bizet :

Ces fonds sont effectivement très importants pour les acteurs locaux. Nous devons éviter de nous retrouver devant un choix cornélien entre la politique agricole commune et la politique régionale.

M. Philippe Etienne :

Nous ne serons pas nécessairement placés devant un choix aussi radical. Mais on ne peut méconnaître l’effet sur le budget national des décisions qui seront prises. Nous sommes de plus en plus contributeurs nets au budget européen. Il faut prendre en compte également les chèques ou rabais dont bénéficient pour l’instant d’autres pays.

M. Simon Sutour :

Nous étions déjà inquiets lors de la préparation des perspectives 2007-2013, car la « sanctuarisation » de la politique agricole commune obtenue par le président Chirac risquait de retentir sur la politique régionale. Cette sanctuarisation va prendre fin. Nous devrons retenir une approche plus équilibrée.

Il ne faut pas sous-estimer l’importance de la politique régionale pour l’image de l’Europe, notamment chez les élus. Pour ce qui est d’inscrire la politique régionale dans les objectifs d’innovation et de développement durable, je ne vois pas là de réelle difficulté.

M. Jacques Blanc :

Dans la discussion des perspectives financières, va-t-on évoquer le problème d’un impôt européen, au-delà des débats habituels sur les « retours », les « rabais », les « chèques » des uns et des autres ?

Je voudrais rappeler par ailleurs que le traité de Lisbonne a introduit la cohésion territoriale parmi les objectifs de l’Union. Il ne serait pas concevable que la politique régionale « territoriale » disparaisse. Je voudrais souligner en particulier l’attention que méritent les zones de montagne.

Un mot sur la politique de voisinage. Il faut qu’elle évolue pour tenir compte des grands projets régionaux qui se mettent en place, en particulier l’Union pour la Méditerranée (UPM). Jacques Chirac avait obtenu que les moyens soient affectés au Sud pour les deux tiers, à l’Est pour un tiers. Cet équilibre va-t-il être rompu ? C’est vrai que des drames comme celui de Gaza ont porté atteinte à l’UPM, mais il ne faut pas baisser les bras : il y a toujours eu des tempêtes en Méditerranée !

M. Philippe Etienne :

La question d’une véritable ressource propre pour le budget européen revient à chaque négociation des perspectives financières. Ce serait logique, mais quelle recette retenir ? La Commission est en train de réexaminer ce sujet, d’envisager différentes options. Certains au Parlement européen poussent aussi dans ce sens. C’est évidemment une solution tentante, compte tenu de la situation budgétaire des États membres. Cependant, on ne doit pas sous-estimer les oppositions à un tel changement.

La reconnaissance de l’objectif de cohésion territoriale par le traité de Lisbonne est effectivement un argument pour maintenir la politique régionale, de même que son apport pour une meilleure identification de l’Europe aux yeux des populations. La politique régionale ne peut être uniquement constituée par des transferts au profit des pays en rattrapage.

Bien sûr, les difficultés du processus de paix entravent l’UPM, mais il faut souligner les avancées au niveau des projets concrets, par exemple dans le secteur de l’énergie. Il y a certes une concurrence de fait avec la politique de voisinage à l’Est, le « partenariat oriental », dans l’attribution des budgets. La répartition deux tiers/un tiers est un engagement, pas une règle juridique. Cet engagement est encore respecté en incluant les crédits affectés aux territoires palestiniens dans les fonds destinés au voisinage Sud. Même si l’Est est également important pour la France, nous défendons les financements destinés au Sud, et nous avons obtenu quelques résultats sur ce point.

M. Pierre Fauchon :

Je crois que nous devons chercher en premier lieu l’efficacité. L’Allemagne a imposé que le « gouvernement économique » soit mis en place à vingt-sept, alors que les seize pays de la zone euro - et ceux qui vont bientôt y entrer - ont des besoins spécifiques. C’est pourtant MM. Lamers et Schaüble, dès 1994, qui avaient préconisé la constitution d’un « noyau dur » au sein de l’Union ! Qu’est-ce qui explique l’attitude actuelle ?

Où en est-on de l’idée d’un regard européen sur les budgets nationaux ? Pierre Lellouche nous a expliqué ses réticences à l’idée d’un contrôle a priori de la Commission européenne sur les budgets nationaux. Je n’ai pas les mêmes réserves. Les gouvernements vont-ils réellement se contrôler les uns les autres ? La Commission, par son indépendance, me paraît plus crédible. Je crois qu’on est en train d’avancer sur cette question. Il me paraît normal que la Commission puisse faire des observations. La prévention est préférable aux sanctions qui sont peu crédibles. On ne peut suspendre les droits de vote sans révision des traités. Les sanctions financières ne peuvent qu’aggraver la situation d’un État en difficulté. Quelles sanctions peut-on réellement envisager ?

Enfin, il semble qu’une coopération renforcée soit en voie d’être lancée au sujet du divorce transfrontalier. Depuis 13 ans que la formule existe, ce serait la première fois. Où en est-on ? J’ai l’impression que le contenu est pour le moins modeste. L’article 1er du texte envisagé précise que les époux peuvent choisir d’un commun accord la loi applicable : mince progrès, qui suppose que les futurs ex-époux sont d’accord sur l’essentiel !

M. Philippe Etienne :

Effectivement, c’est la première coopération renforcée. La décision d’y recourir est prise : la Commission, le Conseil et le Parlement ont donné leur accord. Quatorze pays participent. Contrairement à ce qu’on pourrait croire, la possibilité de choisir la loi applicable n’est pas une petite affaire ; sinon, une coopération renforcée n’aurait pas été nécessaire. En effet, les tribunaux pourront avoir à appliquer une loi étrangère, pouvant être très différente de la loi nationale. C’est l’origine du refus de certains pays. Le sujet est compliqué et touche à la vie des citoyens. Le texte qu’appliqueront les États participant à la coopération renforcée sera adopté sous présidence belge.

Pour les sanctions, la Commission envisage des dépôts obligatoires - qui seraient rémunérés - et la diminution (provisoire) des subventions du budget communautaire, avec une phase préventive et une phase dite « corrective » (en procédure de déficit public excessif). Jusqu’ici, les sanctions financières n’ont jamais été appliquées, car, vous l’avez dit, sous leur forme actuelle, elles risquent d’aggraver le problème. Tout cela est en cours de discussion, la « task force » mise en place devant se prononcer en octobre. Effectivement, une suppression formelle des droits de vote dans le contexte des politiques économiques et budgétaires n’aurait pas de base dans les traités actuels. Il y a une réflexion franco-allemande à ce sujet.

Pour le semestre budgétaire européen, ce qui est envisagé, c’est que les pays présentent leur programme de stabilité et de convergence au premier semestre, avec un examen conjoint associant la Commission et le Conseil. Les parlements nationaux ne seraient pas perdants, car ils seraient saisis plus tôt qu’aujourd’hui des échanges européens sur les orientations budgétaires. Tout le monde est d’accord pour dire qu’on ne doit pas soumettre les projets de budget proprement dits aux institutions européennes avant de les soumettre aux parlements nationaux. Il faut noter qu’on envisage aussi la mise en place de cadres pluriannuels.

Pourquoi l’Allemagne privilégie-t-elle le cadre de l’Union à vingt-sept ? Les arguments avancés sont la crainte que la BCE soit soumise à des pressions, la crainte également que l’Allemagne se voie imposer des décisions. Mais en pratique, l’Allemagne a accepté deux sommets de la zone euro cette année. Il y a un accord pour convoquer de tels sommets chaque fois que nécessaire. Et il faut rappeler que, sur les onze pays membres qui n’appartiennent pas à la zone euro, seuls deux bénéficient d’un « opt out ». Tous les autres sont appelés à entrer dans la zone euro : ils font l’objet d’une dérogation provisoire. La décision sur l’entrée de l’Estonie prend la forme de la fin d’une dérogation. La Suède est dans une situation particulière, puisqu’un référendum a refusé, pour l’instant, l’adoption de l’euro. Mais tous sont intéressés à l’avenir de la zone euro, avec laquelle ils font d’ailleurs l’essentiel de leur commerce.

En pratique, certains aspects de la gouvernance économique seront traités à vingt-sept, d’autres devront l’être au sein de la zone euro ; le principe de réalité l’emportera. L’essentiel est d’« emboîter » le débat à seize et le débat à vingt-sept. L’approche française est volontariste, mais pragmatique.

M. Jean Bizet :

Certains membres du Parlement européen dénoncent une montée de la méthode intergouvernementale au détriment de la méthode communautaire. Quel est votre sentiment ?

En matière de gouvernance économique, le rapprochement franco-allemand vous paraît-il suffisant ou au contraire fondé sur des ambiguïtés ?

M. Philippe Etienne :

Le débat intergouvernemental/communautaire me paraît très abstrait. Pour le SEAE, nous avons associé les deux méthodes, ce qui prouve qu’on peut dépasser cet antagonisme. Face à la crise, il a fallu décider en urgence : on l’a fait dans le cadre des traités. La priorité est l’efficacité. Le Parlement européen intervient en codécision sur la supervision financière, il a créé une commission spéciale sur la crise : il n’est pas à l’écart. Mais il faut s’en tenir aux traités.

Il y a une vraie convergence franco-allemande. Les présentations selon lesquelles l’un ou l’autre « cède » sur tel point sont à côté du problème. Ce qui compte, c’est d’arriver ensemble à un résultat utile à l’Europe. Naturellement, il n’y a pas les mêmes réflexes, pas la même culture de part et d’autre du Rhin : ce n’est pas nouveau. Lorsqu’il faut gérer une crise grave, le rapprochement se fait.

M. Christian Cointat :

De qui vont relever les ex-délégations de la Commission qui deviennent les représentations de l’Union ? Qui sera responsable et donnera les instructions ?

M. Philippe Etienne :

Les délégations, devenues délégations de l’Union depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, relèvent du SEAE, mais pas tous leurs agents. Par exemple les chefs de délégation et leurs adjoints appartiennent au SEAE, mais les agents qui mettent en oeuvre les programmes de coopération continuent à relever de la Commission. Ce n’est pas très différent de ce qui se passe dans une ambassade française.

L’autorité sur le SEAE appartient à Mme Ashton. Le service devrait être opérationnel, nous l’espérons, vers la fin de cette année.

Dernière modification : 09/07/2010

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