29/03 Tribune de Pierre Lellouche

La défense européenne, un défi pour la nouvelle Europe

En ce début de décennie 2010, l’Europe est à un tournant de son histoire.

Le choc de la crise financière, véritable prise de conscience de la mondialisation, a agi comme un catalyseur. Cette crise sans précédent depuis celle de 1929, est venue rappeler aux pays européens qu’aucun d’entre eux, même parmi les plus grands, ne peut désormais espérer faire face, seul, à une tourmente d’une telle ampleur. A moins de s’unir, ils seront sans cesse davantage menacés de marginalisation face aux énormes entités géopolitiques émergentes. Une certitude se dégage, comme l’a souligné Nicolas Sarkozy : à l’issue de la crise que nous connaissons "la hiérarchie des puissances ne sera plus ce qu’elle était au moment où nous y sommes entrés".

Il faut regarder les chiffres en face : en 2050, le monde comptera 8 à 9 milliards d’habitants, au sein desquels l’Union européenne actuelle ne représentera que 6 % (au lieu de 20 % au début du XXème siècle) et la France 0,6 %... D’où la question que posait le président de la République en août dernier devant nos Ambassadeurs réunis à Paris : "l’Europe veut-elle faire le XXIème siècle, ou veut-elle se contenter de le subir ?".

On l’a vu avec les désillusions du Sommet de Copenhague sur le climat, le rêve post-moderne d’une Europe unie qui, par sa seule exemplarité morale, parviendrait à convaincre les autres " grands " de la nécessité d’un comportement vertueux, n’a pas tenu devant la réalité des rapports de forces et des intérêts bruts des Etats. Face aux grands pôles de puissance du monde d’aujourd’hui, en l’occurrence aux Etats-Unis, à la Chine, à l’Inde, nous devons apprendre à penser l’Europe dans le "monde réel" : celui des rapports de force internationaux.

Dans la planète multipolaire qui émerge autour de nous, l’Europe aujourd’hui réunifiée, avec ses 500 millions d’hommes et de femmes, la 1ère économie du monde, son industrie, son agriculture, sa place encore prépondérante dans les échanges internationaux, ses valeurs démocratiques plus indispensables au monde que jamais, cette Europe-là peut s’imposer, j’en suis persuadé, comme l’un des trois ou quatre pôles de puissance du système mondial de demain.

L’entrée en vigueur, le 1er décembre dernier, du Traité de Lisbonne, représente un changement de première importance, en même temps qu’une raison d’espérer : nous entrons, avec de nouvelles institutions, dans une nouvelle phase de l’histoire européenne. Après la phase de la réconciliation de l’immédiat après-guerre, qui avait vu la construction d’une moitié d’Europe avec une moitié d’Allemagne entre 1945 et 1989, après celle de la réunification du continent dans la paix qui nous a occupé ces vingt dernières années, nous sommes entrés dans une troisième phase : celle de l’unité indispensable des peuples européens pour affirmer leur avenir dans la mondialisation.

Le temps presse, cependant, car les autres grands acteurs de la mondialisation ne nous attendront pas pour engager une redistribution rapide des cartes et tenter d’entériner une nouvelle donne qui serait à leur avantage. A l’heure d’une Amérique "post-européenne", tournée toujours davantage vers l’Asie, certains évoquent déjà un "G-2" américano-chinois, qui aurait vocation à devenir un nouveau directoire des affaires du monde.

Seul le cadre européen peut nous permettre de relever avec succès les défis de la mondialisation. L’enjeu est partout le même : défendre plus efficacement nos valeurs et notre mode de vie, qu’il s’agisse de promouvoir une véritable politique industrielle européenne porteuse de croissance et de compétitivité dans un monde concurrentiel ; de joindre à la vertu de nos engagements sur le climat la menace dissuasive d’un ajustement carbone aux frontières européennes ; de faire de notre sécurité énergétique un objectif stratégique de notre politique extérieure commune et non plus seulement une question annexe traitée dans le cadre de la problématique du marché intérieur ou de l’environnement ; de renforcer la solidarité européenne en matière d’immigration ; ou de donner à l’Europe la capacité d’exister enfin sur la scène internationale, y compris dans la gestion des crises.

Dans ce dernier domaine, en particulier, les défis sont immenses : la politique étrangère et la défense occupent à mes yeux dans le projet européen une place éminente sur laquelle il n’est pas inutile de revenir plus en détail, en commençant par l’analyse des menaces auxquelles l’Europe est confrontée.

Le monde qui nous entoure est, en effet, riche d’opportunités, mais aussi de menaces.

La menace la plus immédiate qui pèse aujourd’hui sur l’Europe, c’est le terrorisme. D’où notre engagement en Afghanistan, dans la corne orientale de l’Afrique et dans l’Océan Indien. L’Europe est directement visée par le djihadisme et ceux qui s’en réclament, comme Al Qaïda. Le risque d’attentat terroriste est réel en Europe et menace la sécurité des Européens au cœur même de nos villes et de nos cités, mais aussi celle de nos ressortissants dans le monde.

La prolifération nucléaire est l’autre défi majeur auquel nous sommes confrontés, comme le montre aujourd’hui la crise du nucléaire iranien. L’élimination progressive des armes nucléaires, conformément à l’article VI du Traité de non-prolifération, demeure naturellement, à terme, l’objectif de l’ensemble des signataires du TNP. Mais pour créer collectivement les conditions qui permettront sa réalisation, nous devons aujourd’hui nous concentrer sur le réel et non sur les vœux pieux (comme le "global zero") et travailler activement à stopper la prolifération. A défaut, nous risquons, en effet, une escalade nucléaire au Moyen-Orient et une situation d’anarchie nucléaire aux conséquences incalculables sur la sécurité du monde. S’agissant de l’Iran, la situation ne cesse - après 6 ( !) ans de négociations - de se dégrader. Dans ces conditions, tout en gardant la porte du dialogue ouverte, il n’y a pas d’autre voie que le renforcement des sanctions au Conseil de Sécurité.

Cette menace de prolifération concerne - il faut en être conscients - directement l’Europe. Face à elle, la dissuasion nucléaire en Europe (armes françaises, britanniques et américaines) gardera donc, dans un avenir prévisible, toute sa place. Nous sommes encore loin du concept de "global zero" ! La crise iranienne démontre aussi, crûment, la réalité de la menace balistique pour l’Europe. Nous devons donc travailler à une défense anti-missiles européenne, que ce soit dans le cadre de l’Union européenne ou dans celui de l’Alliance atlantique.

Enfin, les menaces sont aujourd’hui multiformes : attaques informatiques, risques de pandémie, catastrophes naturelles. La criminalité organisée, dans tous ses aspects, est un sujet de préoccupation majeur, avec les trafics en tous genres qu’elle génère : trafic de drogue, piraterie maritime, trafic d’êtres humains alimentant l’immigration illégale. Elle est un facteur supplémentaire de déstabilisation des sociétés européennes, qui réclament des politiques communes pour y faire face.

Dans ce contexte, la question est donc de savoir si, face à ces menaces, l’Europe sera demain acteur de sa propre sécurité et de la sécurité dans le monde, ou simple "consommateur" de sécurité américaine, comme l’ont été la plupart des Européens au temps de la Guerre froide. Saura-t-elle défendre ses valeurs, sur lesquelles se sont fondées les relations internationales jusqu’à aujourd’hui ? L’Europe a aujourd’hui rendez-vous avec l’histoire.

Dans ce nouveau monde, l’Europe entre avec des institutions nouvelles.

Avec le Traité de Lisbonne, nous avons indéniablement une Europe enfin plus politique. Ses nouvelles institutions lui permettent, à condition que la volonté politique soit au rendez-vous, d’émerger comme un acteur stratégique à part entière, à même de peser sur la conduite des affaires du monde :

- un président du Conseil européen, M. Herman van Rompuy, désigné pour deux ans et demi par le Conseil européen extraordinaire du 19 novembre 2009, à l’unanimité des chefs d’Etat et de gouvernement. Il garantira la continuité de l’activité du Conseil européen et représentera l’Union européenne sur la scène internationale. La réunion informelle des chefs d’Etat et de gouvernement des Vingt-sept, convoquée à son initiative le 11 février dernier et consacrée à l’emploi et à la sortie de crise, constitue un premier résultat tangible : c’est la première fois que les chefs d’Etat de l’Union européenne se sont concertés dans ce format pour décider de politiques communes, à un moment où, de part et d’autre de l’Atlantique, le taux de chômage atteint plus de 10 %. Ainsi, l’idée d’un gouvernement économique au sein de l’Union, soutenue par le président de la République, fait son chemin.

- un Haut Représentant pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité et vice-président de la Commission, Mme Catherine Ashton, désignée elle aussi par le Conseil européen extraordinaire du 19 novembre 2009. Elle a autorité sur le Service Européen pour l’Action Extérieure (SEAE) et est responsable de la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC). Sa double appartenance à la fois au Conseil et à la Commission devrait permettre une meilleure coordination entre les Etats membres et la Commission européenne, qui met en œuvre les politiques communes, ainsi pour l’énergie, l’aide au développement ou l’aide humanitaire, et dispose des moyens financiers correspondants. Cette nouvelle architecture devrait éviter des situations où l’action de la Commission s’est développée sans concertation avec les Etats, comme on l’a vu en Afghanistan, au Pakistan et en Bosnie. Plus récemment, la trop faible visibilité de l’action de l’Union européenne à Haïti montre tout l’intérêt que l’impulsion politique donnée par le Haut Représentant puisse être relayée efficacement sur le terrain, au besoin grâce à une force humanitaire dédiée, dont la France, comme l’a indiqué le président de la République, souhaite la création.

- un Service Européen pour l’Action Extérieure, qui devra être établi formellement avant l’été 2010, sous l’autorité du haut représentant/vice-président. Ce Service Européen pour l’Action Extérieure doit être l’un des instruments d’une Europe politique, plus influente sur la scène internationale, capable de mobiliser au service de ses objectifs, de façon efficace et cohérente, l’ensemble des instruments de la politique extérieure. Il animera l’un des plus grands réseaux diplomatiques du monde et a vocation à incorporer en son sein l’ensemble des instruments de l’ex-Politique européenne de défense et de sécurité (Etat-major de l’Union européenne, centre de situation, direction de la planification stratégique civile et militaire). La structure, les missions et la taille de ce service sont en cours de discussion. Les décisions concernant le futur Service seront prises par ceux qui ont la légitimité, c’est-à-dire par les Etats. Nous y sommes particulièrement attentifs.

Ces nouvelles institutions auront à leur disposition des moyens nouveaux, qui doivent être renforcés.

Pour développer l’Europe de la Défense, le Haut Représentant/vice-président pourra s’appuyer sur un acquis non négligeable. En 10 ans d’existence, la Politique Européenne de Sécurité et de Défense, née à Helsinki en 1999, un an après Saint-Malo, a enregistré un certain nombre de succès, qui sont loin de rester sur le papier. Je l’ai souvent constaté, l’Europe de la défense progresse bien davantage par les opérations que par les simples avancées institutionnelles. En dix ans, ce sont 23 opérations civiles et militaires qui ont été menées dans les Balkans, en Afrique, au Moyen-Orient, en Asie et dans l’Océan indien. Ce sont 67.000 hommes et femmes, qui ont été engagés dans ces opérations civiles et militaires.

L’Union européenne est aujourd’hui la seule organisation qui ait à sa disposition une panoplie d’outils, économiques, diplomatiques et militaires, qu’elle peut utiliser de manière combinée dans la résolution des crises. L’exemple des Balkans nous montre à quel point cette combinaison de moyens est essentielle.

S’agissant des opérations de gestion des crises, l’Europe n’a pas à rougir. Ainsi en Géorgie, à l’été 2008, grâce à l’engagement du président de la République et de Bernard Kouchner, elle a su lancer dans des délais très brefs une opération purement européenne, la seule possible dans ces circonstances, qui a permis de stabiliser la situation. Dans l’Océan indien, l’opération Atalante, première opération navale de l’Union engagée pour lutter contre la piraterie, est indéniablement une réussite : je me suis d’ailleurs rendu sur place, à la mi-octobre 2009, et j’ai pu le constater. L’Europe joue aujourd’hui un rôle majeur pour assurer la liberté des mers dans cette zone vitale pour le commerce mondial et nos intérêts.

Il faut néanmoins rester lucide sur le chemin qui reste à parcourir : les lacunes de la défense européenne doivent être regardées avec honnêteté et courage.

- Les budgets ne sont pas à la hauteur des enjeux : l’addition des budgets de défense des vingt sept Etats membres de l’Union européenne, dont le PIB cumulé est pourtant supérieur à celui des Etats-Unis, représente à peine la moitié du budget du Pentagone. Et, au sein de l’Union, la France, le Royaume-Uni et l’Allemagne représentent à eux seuls les deux tiers de l’effort de défense des Vingt sept.

- La situation est pire encore au plan des capacités militaires, même si l’Europe n’a pas, à l’évidence, les responsabilités mondiales qui sont aujourd’hui celles des Etats-Unis. Il n’empêche : l’Union européenne, dans son ensemble, aligne à peine 10 % des capacités militaires américaines de projection sur des théâtres extérieurs. En pratique, les impasses capacitaires des armées européennes les rendent dépendantes des Etats-Unis dans des domaines cruciaux comme le transport stratégique, les opérations héliportées d’envergure, les opérations de suppression des défenses aériennes (SEAD). Cette situation n’a pas fondamentalement changé depuis 10 ans, en dépit des efforts louables de l’Agence européenne de défense.

- La situation au regard des programmes d’armement est peu réjouissante : les vingt sept Etats membres de l’Union européenne, aujourd’hui, investissent trois fois moins que les Etats-Unis dans les dépenses d’équipement de leurs forces et cinq fois moins dans la recherche. Ils éparpillent leurs moyens, en développant simultanément trois programmes d’avions de combat, six programmes de sous-marins, une vingtaine de programmes de blindés. Alors que les décennies 1970-80 ont vu naître les programmes du Transall, du Jaguar, des missiles Hot et Milan, et lancer des projets comme l’avion de transport A 400 M, les hélicoptères NH 90 ou Tigre, nous manquons aujourd’hui cruellement de nouveaux grands projets en coopération, pourtant indispensables à la constitution et au maintien d’une base industrielle et technologique de défense européenne.

- Le bilan des opérations demeure encore limité : la réalité, c’est que les opérations actuellement menées par l’Union européenne sont le plus souvent à dominante civile et de relativement faible ampleur. L’Union européenne n’a conduit que six opérations militaires en l’espace d’une dizaine d’années. Aujourd’hui, 6.500 hommes et femmes des vingt sept Etats membres sont engagés dans des opérations européennes (dont EULEX, EUBAM,...), dont la moitié seulement dans des opérations militaires. C’est moins que les effectifs engagés par la France qui, à elle seule, a aujourd’hui 10.000 soldats engagés dans une dizaine d’opérations extérieures.

En outre la capacité de réaction rapide de l’Union est très limitée. La crise haïtienne a montré la nécessité d’agir vite pour peser sur la scène internationale. Sans un état-major européen permanent de planification et de conduite des opérations civilo-militaires, l’Union européenne ne peut pas réagir dans l’urgence. Les Européens doivent travailler ensemble sur un mode pragmatique pour avancer sur cette capacité.

- La coordination entre l’Union européenne et l’OTAN demeure insuffisante : l’Union européenne et l’Alliance atlantique se côtoient à Bruxelles, mais ne travaillent pas suffisamment ensemble, ni à Bruxelles, ni sur le terrain (Afghanistan). Or, 21 Alliés sur 28 sont également membres de l’Union européenne. La coordination dans les opérations, là où les deux organisations sont engagées côte à côte, laisse encore à désirer, en dépit des possibilités ouvertes par les accords dits "Berlin +". La réalité, c’est que l’Union européenne ne s’est appuyée que deux fois, à ce jour, sur les moyens de l’Alliance, pour les opérations CONCORDIA dans l’ancienne république yougoslave de Macédoine et ALTHEA en Bosnie-Herzégovine. Or il manque là encore à l’Union européenne une capacité efficace de planification et de gestion des crises.

Ceci posé, l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne comme le contexte international actuel créent une fenêtre d’opportunité pour une relance de l’Europe de la Défense.

Les travaux en cours sur la réforme de l’OTAN et la rénovation du concept stratégique doivent être l’occasion de donner à l’Europe sa juste place au sein de l’OTAN. C’est le sens de la démarche du président de la République, qui a voulu le retour plein et entier de la France dans l’OTAN. Plus de France dans l’OTAN, c’est, en effet, plus d’Europe dans l’Alliance ! Ce retour de la France, en 2009, a clarifié notre relation avec nos alliés, américains autant qu’européens, en levant les ambiguïtés : plus personne ne pourra plus nous faire le mauvais procès de vouloir développer l’Europe de la Défense contre l’OTAN. Il est aujourd’hui indispensable de développer les relations entre l’Union européenne et l’OTAN d’une manière aussi étroite que possible, qui permette aux deux organisations de mieux travailler ensemble à l’avenir. Le renforcement de la coordination entre l’Union européenne et l’OTAN constitue à l’évidence la clé du succès dans la résolution de nombreuses crises internationales, à commencer par l’Afghanistan. Pourquoi, alors, ne pas aller plus loin dans la définition de relations de partenariat privilégié entre les deux organisations, qui comptent 21 membres en commun ?

Au-delà des aspects institutionnels, il est essentiel de mettre à profit la dimension européenne pour combler progressivement les lacunes, au besoin en mutualisant certains types d’équipements au travers du mécanisme des coopérations structurées permanentes, ou au travers d’accords bilatéraux, (c’est l’Europe à géométrie variable). Surtout, il est indispensable d’avoir à nouveau des projets industriels en commun, en franco-allemand ou en franco-britannique, à condition toutefois qu’ils aboutissent bien à des économies d’échelle et non pas à un renchérissement des coûts. Le rapport britannique publié le 3 février 2010 ouvre de nouvelles voies pour relancer notre coopération bilatérale et donner un nouveau souffle à l’Europe de la Défense. L’axe franco-allemand dans ce domaine doit lui aussi permettre de développer des coopérations dans les programmes d’armement, comme l’a retenu le Conseil des ministres franco-allemand du 4 février dernier.

La Coopération structurée permanente prévue par le Traité de Lisbonne est un axe de progrès. Il faut en retenir d’abord l’esprit : ceux qui veulent avancer plus vite en matière de défense doivent pouvoir le faire. Selon moi, elle doit avant tout permettre à l’Union européenne de renforcer son engagement opérationnel et ses efforts de défense. La coopération structurée permanente doit être un aiguillon politique pour encourager les Etats membres à s’engager davantage en faveur de l’Europe de la défense. Dans cet esprit, elle pourrait s’inspirer de l’exemple de la coopération franco-germano-polonaise, que nous avons développée de manière pragmatique au sein du Triangle de Weimar. Il faut surtout éviter d’en faire une bureaucratie supplémentaire. L’essentiel étant que les choses se fassent.

Enfin, il faut poser la question des contenus de la Politique de Sécurité et de Défense commune, et de son niveau d’ambition. Il faut, je crois, ici, privilégier une approche pragmatique. Nous ne parviendrons à réconcilier les citoyens avec l’idée européenne qu’en faisant la démonstration, par l’exemple, des bénéfices concrets des politiques mises en œuvre au niveau européen. Outre la stabilisation des Balkans et de l’Afghanistan, qui reste en tête des priorités, il faut aussi développer de nouveaux types de missions, comme la lutte contre la piraterie (c’est l’opération Atalante, que j’évoquais), la lutte contre le trafic de drogue (ainsi dans le golfe de Guinée, où il est essentiel d’aller couper les financements d’Al Qaïda), l’aide humanitaire d’urgence (avec la mise sur pied d’une force européenne dédiée qui nous fait aujourd’hui défaut, comme on l’a vu au moment du tremblement de terre en Haïti) ou la lutte contre l’immigration clandestine aux frontières de l’Europe, où il est urgent de donner corps à la solidarité européenne, en renforçant les moyens de l’agence Frontex, alors que la frontière entre sécurité intérieure et extérieure apparaît aujourd’hui toujours plus ténue.

S’agissant de la défense collective, soyons clairs : c’est aujourd’hui une perspective incluse dans les Traités européens. Il faut se garder, toutefois, de toute précipitation : outre les réticences des neutres, certains de nos alliés européens craignent d’encourager, par des annonces prématurées sur ce thème, un désengagement américain qui ne serait pas conforme à nos intérêts. Promouvoir l’Europe de la défense - y compris sa capacité à gérer les crises internationales - est une chose, prendre le risque d’affirmer qu’elle est aujourd’hui prête à se défendre seule en est une autre. L’histoire du XXème siècle nous a enseigné qu’il est préférable de conserver les Etats-Unis dans l’équation de sécurité européenne. Pour cela, il est nécessaire de montrer aux Etats-Unis que l’Europe est capable de s’assumer et de peser dans les crises, de passer donc du statut de "consommateur" de sécurité, que j’évoquais plus haut, au statut de partenaire. C’est la meilleure façon de préserver dans la durée l’implication des Etats-Unis dans la sécurité européenne. Il faut donc que l’Union européenne se prépare à assumer collectivement ses responsabilités et sa part, croissante, du fardeau, car la sécurité de l’Europe repose aujourd’hui sur deux piliers : l’Alliance atlantique avec les Etats-Unis, d’une part, l’Europe de la défense, de l’autre.

En définitive, la capacité de l’Europe à exister politiquement sur la scène internationale passe aussi - voire surtout - par la relance du pilier européen en matière de défense et de sécurité. C’est pourquoi la relance de l’Europe de la défense est pour moi un axe stratégique du projet européen pour les années à venir. Ceci suppose une démarche politique de réflexion à vingt sept, à travers la rédaction d’un Livre blanc sur la défense et la sécurité commune. L’adoption d’une analyse géopolitique commune des menaces et des intérêts de l’Europe, couplée à la définition détaillée d’une véritable stratégie européenne de sécurité et d’un niveau d’ambition commun me paraît aujourd’hui indispensable pour progresser sur la voie d’une Défense européenne.

Dernière modification : 19/03/2010

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